Frumvarp til laga um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.

(Lagt fyrir Alþingi á 138. löggjafarþingi 2009-2010.)

_____________

 

1. gr.

      Markmið laga þessara er að styrkja stöðu mannréttinda barna.

 

2. gr.

Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, hefur lagagildi á Íslandi  Með þessum samningi er átt við eftirfarandi samning og valfrjálsar bókanir við hann:

Samning frá  20. nóvember1989 um réttindi barnsins.

a.  Valfrjáls bókun  frá 25. maí 2000 við samninginn um réttindi barnsins um sölu á    börnum, barnavændi og barnaklám.

b.  Valfrjáls bókun frá 25. maí 2000 við samninginn um réttindi barnsins um þátttöku barna í vopnuðum átökum.

Samningurinn um réttindi barnsins ásamt ofangreindum valfrjálsum bókunum við hann er birtur sem fylgiskjal með lögum þessum á íslensku og ensku.

 

3. gr.

     Lög þessi öðlast þegar gildi.

 

4. gr.

     Við gildistöku laga þessara breytast eftirfarandi ákvæði laga sem hér segir:

1. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991 með síðari breytingum.

Við 1. mgr. 58. gr. laganna bætist nýr málsliður er orðast svo: Barn skal eiga rétt á að láta í ljós skoðanir sínar á málum sem það varða miðað við aldur þess og þroska.

2. Lög um málefni fatlaðra, nr. 59/1992 með síðari breytingum.

Við 6. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna bætist nýr málsliður er orðast svo: Fötluð börn skulu eiga rétt á að láta í ljós skoðanir sínar um þjónustu þeim til handa miðað við aldur þeirra og þroska.

 

 

A t h u g a s e m d i r  v i ð  l a g a f r u m v a r p  þ e t t a.

 

     Með þingsályktun samþykktri 16. mars 2009 ályktaði Alþingi að fela ríkisstjórninni að undirbúa lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins.  Frumvarp sem fæli í sér lögfestingu samningsins og aðlögun íslenskra laga að honum skyldi, samkvæmt þingsályktuninni, liggja fyrir 20. nóvember 2009.

     Flutningsmenn þingsályktunartillögunnar voru þingmennirnir: Ágúst Ólafur Ágústs-son, Einar Már Sigurðarson, Katrín Júlíusdóttir, Steinunn Valdís Óskarsdóttir, Lúðvík Bergvinsson, Ásta R. Jóhannesdóttir, Guðbjartur Hannesson, Árni Páll Árnason, Karl V. Matthíasson, Helgi Hjörvar og Gunnar Svavarsson.

     Í greinargerð þeirri er fylgdi framangreindri þingsályktunartillögu segir m.a.: „Barna-sáttmáli Sameinuðu þjóðanna felur í sér skuldbindandi samkomulag þjóða heims um sérstök réttindi börnum til handa, óháð réttindum hinna fullorðnu.  Þótt aðildarríkin að samningnum séu skuldbundin til að tryggja börnum þau réttindi sem samningurinn veitir þeim er sú skuldbinding aðeins samkvæmt þjóðarétti.  Vegna tvíeðliskenningarinnar sem lögð er til grundvallar í lagatúlkun hér á landi þarf að lögfesta alþjóðlega samninga ef þeir eiga að hafa bein réttaráhrif hér á landi.  Því er ekki hægt að beita barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna með beinum hætti fyrir íslenskum dómstólum.  

     Flutningsmenn telja hins vegar rétt að slíkur grundvallarsáttmáli verði lögfestur hér á landi með sama hætti og gert var með mannréttindasáttmála Evrópu. Vægi barna-sáttmálans yrði þá meira hér á landi þar sem stjórnvöld og dómstólar landsins yrðu að taka mið af honum við úrlausnir mála sem varða börn.

     Noregur lögfesti barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna 1. október árið 2003, en sá dagur er alþjóðlegur barnadagur.

     Á 121. löggjafarþingi lagði Rannveig Guðmundsdóttir fram þingsályktunartillögu um bætta réttarstöðu barna samkvæmt barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.  Sú tillaga gekk m.a. út á að skipuð yrði nefnd til að gera úttekt á lögum sem varða réttarstöðu barna með það að markmiði að uppfylla skilyrði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Þessi nefnd átti einnig að meta hvort rétt væri að lögleiða sáttmálann í heild sinni. Þessi framsýna tillaga var hins vegar ekki samþykkt á Alþingi.

     Flutningsmenn fagna sérstaklega nýsamþykktri aðgerðaráætlun til fjögurra ára til að styrkja stöðu barna og ungmenna. Þar segir m.a. að aðgerðirnar skuli byggjast á rétti barna eins og hann er skilgreindur í barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og að sérstakur samráðshópur skuli yfirfara tilmæli barnaréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna varðandi framkvæmd barnasáttmálans á Íslandi.

     Hér er hins vegar lagt til að gengið verði skrefinu lengra og ályktað um lögfestingu barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna fyrir 20. nóvember [...] , en þá verða 20 ár liðin frá því að sáttmálinn var samþykktur á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna.“

     Á öðrum stað í greinargerðinni segir ennfremur:

     „Fljótlega eftir undirritun barnasáttmálans af hálfu Íslands var hafist handa við að laga íslenskan rétt að ákvæðum hans og voru gerðar ýmsar réttarbætur í því sambandi. Barnasáttmálinn er hins vegar mjög víðfeðmur og stundum matskenndur. Það getur því stundum verið álitamál hvort viðkomandi ákvæði sáttmálans sé nú þegar að finna í lögum eða ekki. Sömuleiðis getur verið munur á lögunum sjálfum og framkvæmd þeirra.

      Í skýrslu barnaréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna um Ísland frá árinu 2003 eru m.a. margs konar vangaveltur um stöðu barnasáttmálans og barna almennt á Íslandi. Í svari dómsmálaráðherra við fyrirspurn Rannveigar Guðmundsdóttur frá 10. maí 2005 (þskj. 1284, 747. mál) er fjallað um athugasemdir barnaréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna vegna skýrslu Íslands um framkvæmd barnasáttmálans. Sömuleiðis koma fram margs konar upplýsingar um hugsanlegar brotalamir í íslenskum lögum í skýrslu Barnaheilla frá árinu 2002 sem var m.a. skilað til barnaréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna.

     Með þingsályktunartillögu þessari leggja flutningsmenn til að ríkisstjórnin skoði hvort og þá hverju beri að breyta í gildandi löggjöf við lögfestingu sáttmálans.  Hér geta margir lagabálkar komið við sögu, svo sem barnalög, barnaverndarlög, almenn hegningarlög, lög um leikskóla, lög um grunnskóla, lög um framhaldsskóla, almannatryggingalög, lög um heilbrigðisþjónustu, lög um málefni fatlaðra, ættleiðingarlög, lög um umboðsmann barna o.s.frv.“
     Hinn 31. júlí síðastliðinn fól dómsmálaráðuneytið Þórhildi Líndal, lögfræðingi og fyrrverandi umboðsmanni barna að semja frumvarp til lögfestingar á samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins í samræmi við  framangreinda þingsályktun. Þórhildi var jafnframt falið að útbúa yfirlit yfir lög, sem nauðsynlegt væri að breyta samhliða lögfestingunni, í hverju þær breytingar felist og drög að frumvarpi til breytinga á þeim lögum.

     Eftirfarandi athugasemdum við frumvarpið er skipt í tvo meginþætti.  Annars vegar eru almennar athugasemdir við lagafrumvarp þetta, sem skipt er í tvo kafla. Í þeim fyrri er fjallað um efni og sérkenni samningsins um réttindi barnsins, einkum aðdraganda að gerð samningsins og sérstöðu hans, um uppbyggingu hans og efni almennt, um grundvallarreglur hans, efnisflokkun og sérhverju ákvæði eru  þar jafnframt gerð skil, loks er vikið að valfrjálsum bókunum við hann. Í síðari kafla almennu athugasemdanna er gerð grein fyrir stöðu samningsins um réttindi barnsins  á Íslandi. Þar er fjallað um yfirlýsingar íslensku ríkisstjórnarinnar við fullgildingu samningsins, almennt um stöðu löggjafar hér á landi gagnvart samningnum, tvíeðli þjóðaréttar og landsréttar, mannréttindasáttmála Evrópu og Mannréttindadómstólinn, íslenska dómaframkvæmd og að lokum er farið yfir aðlögun íslenskra laga að samningnum. Hins vegar eru athugasemdir við einstök ákvæði frumvarpsins.

 

 

I. Efni og sérkenni samningsins um réttindi barnsins.

     Undirbúningur að gerð samningsins um réttindi barnsins hófst á „ári barnsins“ hjá Sameinuðu þjóðunum árið 1979.  Áratug síðar eða nánar tiltekið 20. nóvember 1989 var hann lagður fyrir allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna og samþykktur.  Hann öðlaðist gildi 2. september 1990 þegar 20 ríki höfðu fullgilt hann.  Þessi samningur hefur að geyma borgaraleg, stjórnmálaleg, efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi börnum til handa auk ákvæða, sem ætlað er að vernda sérstaklega einstaklinga eða börn, er ekki hafa náð 18 ára aldri. 

 

     Aðdragandi og sérstaða samningsins um réttindi barnsins.

     Þar sem réttindi barna eru í framangreindum samningi skilgreind sem mannréttindi kallast mörg ákvæði hans óneitanlega á við Mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna frá árinu 1948.  Í þeirri yfirlýsingu er þó aðeins á einum stað vikið sérstaklega að börnum, þ.e. í 2. mgr. 25. gr., þar sem segir að mæðrum og börnum beri „sérstök vernd og aðstoð“ og að öll börn skuli „njóta sömu félagsverndar.“ Það var hins vegar árið 1924 sem það gerðist í fyrsta  sinn í sögunni að til varð skriflegt skjal, sem fól í sér viðurkenningu á alþjóðlegum skuldbindingum til verndar hverju einstöku barni, án tillits til kynþáttar, þjóðernis eða trúarskoðana þess. Þetta skjal sem nefnt hefur verið Genfaryfirlýsingin var samþykkt af Þjóðabandalaginu árið 1924, en það var forveri Sameinuðu þjóðanna. Yfirlýsingin fól í sér fimm meginreglur um vernd og velferð barna og var andsvar við hörmungum fyrri heimsstyrjaldarinnar.  Genfaryfirlýsingin var í raun fyrsta mann-réttindayfirlýsing samþykkt af alþjóðlegri stofnun og gefin út 24 árum áður en Mannréttindayfirlýsing Sameinuðu þjóðanna leit dagsins ljós.

     Að lokinni heimsstyrjöldinni síðari var það aðallega Pólland sem átti frumkvæði og beitti sér að krafti fyrir aukinni vernd börnum til handa. Þessi barátta Pólverja leiddi til þess að árið 1959 samþykkti allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna einróma Yfirlýsinguna um réttindi barnsins, sem hafði að geyma tíu meginreglur um réttindi barna eingöngu og byggði að hluta til á Genfaryfirlýsingunni frá árinu 1924  og að hluta til á Mannréttinda-yfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna frá árinu 1948. Fyrst og fremst var þó um að ræða nánari útfærslu á reglum Genfaryfirlýsingarinnar en í Yfirlýsingunni um réttindi barnsins frá 1959 var t.d. í fyrsta sinn mælt fyrir um borgaraleg réttindi barnsins, þ.e. rétt til nafns og ríkisfangs.

     Hvorug ofangreindra yfirlýsinga, þ.e. hvorki Genfaryfirlýsingin né heldur Yfirlýsing Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins voru bindandi að þjóðarrétti. Því mun sú hugmynd hafa kviknað að færa efni þeirra í búning milliríkjasamnings, sem aðildarríki Sameinuðu þjóðanna yrðu skuldbundin af, og auka þannig á alþjóðlegt vægi þeirra.

     Árið 1978 lagði ríkisstjórn Póllands fram á vettvangi Sameinuðu þjóðanna tillögu að samningi um réttindi barnsins með það fyrir augum að aðildarríki þeirra gætu náð saman um slíkan alþjóðasamning þegar á árinu 1979, þ.e. á „ári barnsins“ eins og áður er fram komið.  Þetta gekk þó ekki eftir, enda var ágreiningur um ýmis atriði, t.d., hvort þörf væri á sérstökum alþjóðlegum samningi fyrir börn. Þá sáu ýmsir enga ástæðu til að gera nýjan samning, sem fæli eingöngu í sér rýmkun á yfirlýsingunni frá 1959. Loks veltu menn fyrir sér hvort þetta væri rétti tíminn til að samþykkja samning sem þennan, ekki síst með tilliti til stöðu heimsmála á árinu 1979 þegar hið svonefnda kalda stríð geisaði milli austurs og vesturs.

     Þrátt fyrir þessi andstæðu sjónarmið ákvað Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna að setja á laggirnar, á árinu 1979, sérstakan starfshóp, sem falið var það verkefni að semja drög að samningi um réttindi barnsins. Í starfshópnum áttu sæti fulltrúar 43 ríkja, þ. á m. frá Norðurlöndunum.  Þessi starfshópur lauk störfum árið 1989 en auk fyrrnefndra fulltrúa komu að vinnunni sérstofnanir Sameinuðu þjóðanna, UNICEF og UNESCO, auk ýmissa frjálsra félagasamtaka, sem láta sig varða málefni barna, s.s. Save the Children. 

Vinna við gerð samningsins um réttindi barna tók tíu ár, enda talsverður ágreiningur um áherslur í upphafi, s.s. um hvort leggja bæri fyrst og fremst áherslu á efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi eins og Austur-Evrópuríkin vildu, frekar en hin borgaralegu og stjórnmálalegu réttindi sem Vesturlönd lögðu meira upp úr. Hugmyndafræði kalda stríðsins bjó þarna enn að baki. Fleiri ágreiningsatriði komu upp við gerð samningsins, m.a. hvernig skilgreina ætti hugtakið „barn“. Deilan snerist um rétt hins ófædda barns, einkum vegna mismunandi afstöðu til fóstureyðinga. Niðurstaðan varð sú að ekki var tekin bein afstaða til þess í samningnum hvort ákvæði hans skyldu ná til ófæddra barna, heldur skyldi löggjöf einstakra aðildarríkja látið eftir að ákvarða það, sbr. 1. gr samningsins.  Komið var til móts við sjónarmið þeirra ríkja, sem andsnúin voru fóstureyðingum, með því að vísa í yfirlýsinguna frá 1959 þar sem segir að börn þarfnist sérstakrar verndar og umönnunar jafnt fyrir sem eftir fæðingu. Þá urðu einnig miklar deilur um aldursmörk varðandi þátttöku barna í hernaði og vildu mörg ríki hækka lágmarksaldurinn úr 15 árum í 18 ár.

     Eins og áður segir var samningurinn um réttindi barnsins samþykktur af alls-herjarþingi Sameinuðu þjóðanna hinn 20. nóvember 1989 og öðlaðist gildi 2. september 1990. Öll aðildarríki Sameinuðu þjóðanna hafa fullgilt hann, að tveimur undanskildum, þ.e. Bandaríkjum Norður-Ameríku og Sómalíu.  Þessi staðreynd eykur óneitanlega pólitíska sem siðferðilega þýðingu hans og gefur honum aukið lagalegt vægi á alþjóðavettvangi.

     Meðal þeirra atriða, sem gerðu það að verkum, að svo mörg aðildarríki greiddu samningnum atkvæði sitt var án efa það að unnt var að gera fyrirvara við fullgildingu hans, sbr. 52. gr. samningsins, og mörg ríkjanna hafa notfært sér þessa heimild, þó í mismunandi miklum mæli.

     Sérstaða samningsins um réttindi barnsins liggur ekki síst í því að með honum eru réttindi barna í fyrsta sinn leidd í alþjóðalög.  Með fullgildingu samningsins skuldbinda aðildarríkin sig að alþjóðalögum til að tryggja börnum innan sinnar lögsögu - hverjum þeim einstaklingi sem er yngri en 18 ára - öll þau réttindi sem kveðið er á um í samningnum og ennfremur að leggja fyrir sérstaka nefnd, sbr. 44. gr. samningsins, skýrslu um framkvæmd hans í hlutaðeigandi ríki, fyrst tveimur árum eftir fullgildingu hans og síðan á fimm ára fresti.

     Með samningnum um réttindi barnsins er mælt fyrir um grundvallarmannréttindi, sem er að finna í hinum ýmsu mannréttindasamningum, s.s. mannréttindasáttmála Evrópu, alþjóðasamningi um borgarleg og stjórnmálaleg réttindi og alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Það sem skilur hér á milli er að í samningnum um réttindi barnsins er kveðið á um öll þessi réttindi, þ.e. í einum og sama samningnum - og hann fjallar eingöngu um börn, þ.e. hvern þann einstakling sem ekki hefur náð 18 ára aldri, nema hann nái fyrr lögræðisaldri samkvæmt lögum þeim er hann lýtur.

     Samningurinn um réttindi barnsins endurspeglar jafnframt nýja og byltingarkennda sýn á réttarstöðu barna.  Samhliða því að börn skuli njóta umhyggju og sérstakrar verndar, er lögð rík áhersla á að börn verði virkir þátttakendur í þjóðfélaginu, sem sjálfstæðir einstaklingar með réttindi og ábyrgð sem hæfir aldri og þroska hvers og eins þeirra.  Samningurinn hefur því mótað nýjan siðferðilegan grunn og alþjóðleg viðmið um hvernig líta beri á og koma skuli fram við börn.

     Uppbygging og efni samningsins um réttindi barnsins.
     Að forminu til skiptist samningurinn um réttindi barnsins í þrjá hluta auk inngangs. Undir fyrsta hlutann falla 1. - 41. gr.  Þetta eru þær greinar, þar sem efnislega er mælt fyrir um hin ýmsu mannréttindi barnsins. Þessi hluti er því óumdeilanlega kjarni samningsins.  Þar er að finna ákvæði um borgarleg, stjórnmálaleg, efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi.  Sambærileg ákvæði er að finna í öðrum mannréttinda-samningum, eins og að framan segir, en með því að taka þau upp í samninginn um réttindi barnsins er lögð áhersla á að þessi ákvæði gilda einnig um börn.  Að auki hefur þessi samningur að geyma ákvæði sem sérstaklega er ætlað að vernda almenna velferð barna, sem viðkvæmari einstaklinga og berskjaldaðri gagnvart hverskonar misnotkun og ofbeldi.  Með orðinu barn er, sem fyrr segir, átt við hvern þann einstakling, sem ekki hefur náð 18 ára aldri, nema hann nái fyrr lögræðisaldri samkvæmt lögum þeim sem hann lýtur, sbr. 1. gr.

     Í öðrum hluta samningsins, 42. - 45. gr., er að finna ákvæði um upplýsingaskyldu hvers aðildarríkis gagnvart almenningi, sem og gagnvart sérstakri nefnd um réttindi barnsins.  Þessari nefnd er ætlað það hlutverk að hafa eftirlit með framkvæmd samningsins í hverju aðildarríkjanna  Í þessari nefnd eiga sæti 18 sérfræðingar sem „séu vammlausir og viðurkenndir fyrir hæfni á því sviði“ sem samningurinn um réttindi barnsins tekur til.  Nefndarmenn skuli valdir af aðildarríkjunum úr hópi ríkisborgara þeirra og starfa innan nefndarinnar sem einstaklingar.  Við val fulltrúa skal taka tillit til þess að landfræðileg dreifing sé sanngjörn, svo og til helstu réttarkerfa, sbr. 2. mgr. 43. gr.

     Í þriðja hluta samningsins, 46. - 54. gr., eru ákvæði um formleg atriði, sem lúta að sáttmálanum sjálfum, s.s. hvernig fullgildingu og uppsögn hans skuli háttað og hvernig honum verði breytt.

     Vert er að nefna það hér að í samningnum um réttindi barnsins er ekki að finna ákvæði um rétt barns eða annars, fyrir þess hönd, til þess að kæra ætluð brot á sáttmálanum til sjálfstæðs úrskurðaraðila. Sú umræða mun þó vera komin í gang á vettvangi Sameinuðu þjóðanna. Nánar er vikið að þessu síðar í umfjöllun um mannréttindasáttmála og Mannréttindadómstól Evrópu.

     Eitt helsta markmið samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins er að börn fái tækifæri til að lifa og þroskast, sbr. 6. gr., þannig að þau verði upplýstir og ábyrgir einstaklingar.  Í þessu sambandi skal þess gætt að börn njóti réttinda án nokkurrar mismununar, sbr. 2. gr.  Í 3. gr. segir að það, sem barni er fyrir bestu, skuli ávallt hafa forgang þegar yfirvöld taka ákvarðanir er varða börn.  Forsenda þess, að yfirvöld geti tekið slíkar ákvarðanir, er að börn fái að segja álit sitt, að á þau sé hlustað og skoðanir þeirra virtar í samræmi við aldur þeirra og þroska, sbr. 12. gr.  Þessi réttur barna er ekki einungis bundinn við persónuleg málefni, heldur nær hann einnig til málefna samfélagsins og þá fyrst og fremst þeirra málefna er varða nánasta umhverfi barnanna og þau þekkja af eigin raun.  Eðli máls samkvæmt þarfnast börn meiri umhyggju og ríkari verndar meðan þau eru ung að árum.  Eftir því sem þau verða eldri og þroskaðri þurfa þau jafnframt í auknum mæli að fá tækifæri til að hafa áhrif á líf sitt og umhverfi.

     Þetta er grunnurinn að nútímaviðhorfi til barna sem sjálfstæðra einstaklinga með eigin réttindi og markar endalok þeirrar aldagömlu hugmyndar um að börn séu „eign“ foreldra sinna.

 

     Grundvallarreglur samningsins um réttindi barnsins.

     Nefndin um réttindi barnsins, sem áður er getið, hefur lýst því yfir að samningurinn um réttindi barnsins byggi á fjórum grundvallarreglum og að öll ákvæði hans skuli túlkuð og skýrð að teknu tilliti til þeirra.

     Ein þessara reglna kveður á um að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang (3. gr.). Hinar þrjár reglurnar varða rétt barns til jafnræðis (2. gr.), rétt barns til að lifa og þroskast (6. gr.) og rétt barns til að hafa skoðun og að sú skoðun sé virt (12. gr.). Þetta eru grundvallarreglur samningsins, en afstaðan til barnsins birtist að sjálfsögðu í fjölda annarra greina hans.  Nefndin um réttindi barnsins leggur ríka áherslu á að skoða og túlka beri allar greinar samningsins í samhengi. Hér á eftir verður gerð sérstök grein fyrir efni þessara fjögurra grundvallarreglna.

     Í 2. gr. samningsins um réttindi barnsins, er að finna eitt mikilvægasta ákvæði hans, þ.e. bann við mismunun barna.

     Ákvæði 1. mgr. 2. gr. samningsins felur í sér skyldu aðildarríkis til að virða og tryggja öllum börnum innan sinnar lögsögu öll þau réttindi sem samningurinn kveður á um. Í orðunum að virða rétt felst sú skuldbinding - af hálfu ríkisins - að brjóta ekki gegn tilteknum réttindum barna og með orðunum að tryggja rétt er átt við að ríkið skuli sjá til þess að þær ráðstafanir séu gerðar svo öll börn fái notið þessara réttinda sinna í reynd.

     Þrátt fyrir orðalagið án mismununar af nokkru tagi í 1. mgr. 2. gr. þýðir það ekki að öll börn skuli fá sömu eða eins meðferð í öllum tilvikum heldur að þau skuli fá samskonar meðferð við sambærileg skilyrði eða aðstæður.  Þessari grundvallarreglu, jafnræðisreglunni, er því ekki ætlað að koma í veg fyrir svokallaða „jákvæða mismunun“, sem byggir á sanngjörnum og hlutlægum grundvelli.  Í þessu sambandi má nefna að samningurinn um réttindi barnsins gerir ekki þá afdráttarlausu kröfu að börn sem dvelja tímabundið í landinu, t.d. sem hælisleitendur, geti að öllu leyti notið allra réttinda sem sáttmálinn kveður á um.  Við slíkar aðstæður yrði ekki talið að um brot á 2. gr. væri að ræða.  Þó er rétt að taka fram að nefndin um réttindi barnsins hefur gefið það út að samkvæmt orðanna hljóðan og anda 2. gr. (og 3. gr.) sé rétturinn til heilbrigðis og menntunar barna, sem dvelja tímabundið í landinu, t.d. án dvalarleyfis, ótvíræður. Nefndin hefur jafnframt slegið því föstu, eins og fram er komið, að það gangi ekki gegn réttinum um bann við mismunun ef gripið er til tímabundinna aðgerða í þágu tiltekins hóps barna, t.d. geðsjúkra barna, enda sé sú aðgerð byggð á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum, og til verndar mannréttindum þeirra.  Samningnum er ekki síst ætlað að vernda þau börn, sem eiga einhverra hluta vegna undir högg að sækja.

     Í 2. mgr. 2. gr. segir að aðildarríki skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir til að barni sé ekki mismunað eða refsað vegna stöðu, athafna, sjónarmiða eða skoðana foreldra, lögráðamanna eða fjölskyldumeðlima.  Hér er um að ræða víðtækari rétt en tíðkast hefur þar sem ekki eingöngu er verið að vísa til þeirra réttinda, sem samingurinn um réttindi barnsins mælir fyrir um, heldur réttindi barna almennt séð. Þetta ákvæði leggur og þær skyldur á aðildarríkin að berjast kröftuglega gegn hvers kyns mismunum.  Ekki einungis með lagasetningu heldur ekki síður innan stjórnsýslunnar - í lagaframkvæmd - og með raunverulegum aðgerðum í þágu barna, hvar sem þau búa og hvernig sem aðstæður þeirra eru.  Með þessu er m.a. fengin viðurkenning á, að fötluð börn eigi sömu réttindi og önnur börn og þar með eigi þau rétt á að vera ekki mismunað.  Á árinu 2006 var samþykktur á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna samningur um réttindi fólks með fötlun. Í 7. gr. hans er að finna sérákvæði um fötluð börn. Ísland undirritaði þennan samning í mars 2007 auk 12 valfrjálsra bókana við hann.

     Nefndin um réttindi barnsins hefur varað við því að of mikið valdframsal af hálfu ríkisins til sveitarfélaga geti verið óæskilegt, jafnvel varasamt, þegar litið sé til heildarhagsmuna og réttinda barna. Áhyggjur nefndarinnar í þessum efnum byggjast ekki síst á því að fjárhagsstaða sveitarfélaga er mjög mismunandi, sem og forgangsröðun málefna þeirra.  Oftar en ekki líða yngstu íbúar sveitarfélags fyrir bágan fjárhag sveitarfélags en einnig er það algengt að málefni barna séu neðarlega á forgangslista sveitarstjórna.

     Þar sem sáttmálinn viðurkennir að efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi skuli koma til framkvæmda að því marki, sem aðildarríki framast „hafa bolmagn til“, sbr. 4. gr. sáttmálans, geta yfirvöld í ljósi þessa ákvæðis ekki til lengdar mismunað börnum sem þjóðfélagshópi.  Þau eiga, sem slík, rétt á hlutdeild í batnandi þjóðarhag og það er hlutverk ríkisstjórnar á hverjum tíma að ganga á undan með góðu fordæmi og hvetja um leið aðra í samfélaginu til að gera slíkt hið sama.

     Jafnræðisreglan á að birtast í öllum lögum sem varða börn, sem og í opinberum stefnuyfirlýsingum og aðgerðaáætlunum hins opinbera.  Dómstólaleiðin á einnig að vera börnum fær ef svo ber undir. Þessi meginregla á - í stuttu máli sagt - að endurspeglast í öllum ákvörðunum á öllum sviðum samfélagsins, í löggjafarstarfi, hjá dómstólum og innan stjórnsýslunnar.

     Ákvæði 1. mgr. 3. gr. samningsins um réttindi barnsins um, að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar gerðar eru ráðstafanir á vegum opinbera, sem og einkaaðila, er eitt af máttarstólpum hans ásamt hinum meginreglunum, 2., 6. og 12. gr., og túlka ber öll einstök ákvæði hans með hliðsjón af því.  Ákvæði 1. mgr. 3. gr. gegnir sérlega mikilvægu hlutverki við aðstæður þar sem önnur og sértækari ákvæði samningsins eiga ekki við.  Ákvæðið tekur til einstaks barns, tiltekins hóps barna og jafnvel allra barna - allt eftir aðstæðum hverju sinni.

     Hvað nákvæmlega er átt við með orðalaginu „það sem barni er fyrir bestu“ hefur orðið tilefni mikillar umræðu.  Önnur ákvæði samningsins skilgreina það ekki, enda er ljóst að það er breytilegt frá einu þjóðfélagi til annars, m.a. með hliðsjón af menningu lands, sem og þjóðfélagslegri og efnahagslegri stöðu þess.  Við gerð samningsins var mönnum þetta ljóst og töldu það hvorki gerlegt né æskilegt að vera með fastákveðna skilgreiningu á því þar eð slíkar skilgreiningar breytast gjarnan í tímans rás.

     Þótt ekki liggi fyrir nákvæm skilgreining á nefndu hugtaki í samningnum er þar að finna almenna leiðbeiningu.  Mat á því hvað telst barni fyrir bestu skal taka mið af efni grundvallarreglna samningsins, þ.e. 2., 6. og 12. gr. auk 41. gr. hans, lögum hvers aðildarríkis, sem og rannsóknum og þekkingu á málefnum barna innan samfélagsins, og þá ekki síst þekkingu og vitneskju barnanna sjálfra.  Á öllum ákvarðanastigum skulu afleiðingar ákvörðunar metnar frá öllum hliðum varðandi tiltekið barn eða hóp barna. Þetta á ekki einungis við um persónuleg málefni heldur líka önnur samfélagsleg málefni, s.s. málefni skólans, skipulagsmál, umhverfismál, menningarmál, heilbrigðismál og tómstundir, svo nokkur dæmi séu nefnd.  Séu réttindi annarra tekin fram yfir réttindi barns eða barna ber þeim sem tekur ákvörðunina að gera grein fyrir ástæðum þess og rökstyðja með sannfærandi hætti.  Annað er talið vera í ósamræmi við samninginn.

     Í 3. mgr. 3. gr. samningsins er þess krafist að þar til bær stjórnvöld setji starfsreglur fyrir allar stofnanir, þjónustu og aðstöðu sem ætluð er börnum og að ríkisvaldið tryggi að þær kröfur séu uppfylltar.  Þetta þýðir að sú ábyrgð hvílir á stjórnvöldum að sjá til þess að gefnar verði út leiðbeiningarreglur til þeirra, sem ætlað er að taka ákvarðanir í málefnum barna, s.s. pólitískra fulltrúa í sveitarstjórnum og annarra opinberra starfsmanna, um hvernig beri að túlka hugtakið, þ.e. við hvað skuli miðað, þegar meta þarf hvað barni eða börnum er fyrir bestu, á hinum mismunandi sviðum samfélagsins.  Rannsóknir á högum barna og reynsla barnanna sjálfra eru mikilvægustu heimildirnar í þessum efnum en fjölmargir aðrir þættir koma einnig að gagni, s.s. samtöl við barnið og þá sem standa því næst, upplýsingar frá öðrum stjórnvöldum, sem og eigin reynsla og kunnátta starfsmanna.

     Í 3. mgr. 76. gr. íslensku stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, er að finna ákvæði sem mælir fyrir um að börnum skuli „tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst“.  Í athugasemdum við frumvarp til ofangreindra laga segir að ákvæðið sæki m.a. fyrirmynd í 3. gr. samningsins um réttindi barnsins.

     Í 6. gr. samningsins um réttindi barnsins er að finna þriðju meginstoðina, sem byggja ber á við túlkun annarra efnisreglna hans, réttinn til lífs, afkomu og þroska. Í 1. mgr. er kveðið á um rétt barns til að lifa - að komast af - sem teljast til grundvallarmannréttinda.  Eðli máls samkvæmt eru þessi réttindi forsenda þess að börn geti notið annarra mannréttinda. Þetta er talin vera algild grundvallarregla um mannréttindi í öðrum alþjóðlegum mannréttindasáttmálum.  Í 2. mgr. 6. gr. segir hins vegar að aðildarríkin „skulu eftir fremsta megni tryggja að börn megi lifa og þroskast.“  Þetta síðastgreinda ákvæði um skyldur aðildarríkisins í þessum efnum er nýjung og sér ekki stað í öðrum mannréttindasáttmálum.  Undir þessa stóru skuldbindingu hafa aðildarríki sáttmálans gengist með fullgildingu hans og þessi réttindi verða að endurspeglast í löggjöf aðildarríkjanna.

     Við undirbúning að gerð samningsins varð talsverð umræða um efni 6. gr., sem og 1. gr. hans, en í báðum tilvikum snerist umræðan um fóstureyðingar, þ.e. spurninguna: Hvenær kviknar líf?  Í samningnum er ekki komist að neinni niðurstöðu varðandi þetta. Hins vegar hafa nokkur lönd, þ.e. England, Frakkland, Kína og Túnis valið að senda frá sér yfirlýsingu í tengslum við 6. gr., þar sem lögð er áhersla á að efni 1. mgr. verði ekki túlkað þannig að efni hennar gangi gegn frjálsum fóstureyðingum.

     Samningurinn um réttindi barnsins leggur bann við dauðarefsingum og lífstíðarfangelsi, sbr. 37. gr. (a) en samkvæmt henni er bannað að refsa börnum yngri en 18 ára með beitingu dauðarefsingar eða lífstíðarfangelsis.  Ákvæði sem þetta dugar þó ekki til að tryggja börnum réttinn til lífs og lífsafkomu heldur eru gerðar kröfur til þess að gripið sé til allra tiltækra ráðstafana af hálfu ríkisins til að forða því að barn deyi, t.d. af völdum vannæringar eða farsótta.  Aðildarríkjum er sömuleiðis ætlað að koma í veg fyrir ungbarna- og barnadauða og þau eiga að sjá til þess að öll börn fái aðgang að nauð-synlegri heilsuvernd.  Mæður eiga að njóta umhyggju og verndar fyrir og eftir fæðingu barns og foreldrar eiga að fá upplýsingar um barnavernd og uppeldi, svo nokkur dæmi séu nefnd.

     Eins og áður hefur komið fram verður af 2. mgr. 6. gr. ráðið, að ríkinu beri að gera eins vel við börn og efnahagur þess leyfir hverju sinni, sbr. 2. mgr. 4. gr. samningsins.  Börn eiga að fá að njóta lífsgæða og þroskast sem manneskjur þegar vel árar í samfélaginu í hlutfalli við aðra þjóðfélagshópa.  Þegar illa gengur í þjóðarbúskapnum þá kemur það hlutfallslega einnig niður á ungu kynslóðinni - nema yfirvöld setji þann hóp ætíð í forgang.

     Af hálfu nefndarinnar um réttindi barnsins er litið á þroskaferli barns sem heildstætt hugtak og í mörgum greinum sáttmálans er sérstaklega vísað til þroska sem markmiðs.  Í öðrum greinum hans er lögð áhersla á hlutverk foreldra og fjölskyldu, sem og skuldbindingu yfirvalda um að styðja við það markmið.  Þá verður barnið einnig að njóta verndar gegn ofbeldi og misneytingu svo hægt sé að segja að það sé eftir fremsta megni tryggt að börn megi lifa og þroskast.

     Barn á samkvæmt ákvæði 6. gr. rétt til að ná líkamlegum, sálrænum, andlegum, siðferðilegum og félagslegum þroska og þannig öðlast góðan undirbúning til að lifa sjálfstæðu lífi í frjálsu samfélagi.  Þessu ákvæði er þó ekki eingöngu ætlað að horfa til framtíðar, þ.e. fullorðinsára barnsins, heldur er því ekki síður ætlað að tryggja börnum ákjósanleg uppeldisskilyrði frá fyrsta degi, en samkvæmt ákvæðinu hvílir sú skylda á ríkinu að hlúa þannig að börnum innan samfélagsins, að þau fái að búa við uppbyggjandi og þroskavænleg skilyrði með vísan til meðfæddrar göfgi þeirra sem einstaklinga.

     Það er álit nefndarinnar um réttindi barnsins að við framkvæmd allra annarra ákvæða samningsins um réttindi barnsins skuli tekið tillit til þessa réttar barns til lífsafkomu og þroska, með öllum ráðum.  Þessi afstaða nefndarinnar er sú hin sama og fram kemur varðandi meginregluna í 3. gr. samningsins.  Þessi réttur barnsins skal því ganga sem rauður þráður í gegnum allan samninginn.  Þegar ríki fullgildir hann skuldbindur það sig til að búa þannig að börnum innan samfélagsins að þau njóti að fullu réttarins til lífs, lífsafkomu og þroska.

     Réttur barns til að láta í ljós skoðanir sínar í öllum málum, sem það varðar, og að hlustað skuli á þær, sbr. 12. gr.,  felur í sér fjórðu grundvallarreglu samningsins um réttindi barnsins.  Með þessu ákvæði er börnum í fyrsta sinn í alþjóðlegum samningi fenginn þessi réttur.  Þetta ákvæði var umdeilt við gerð samningsins um réttindi barnsins, enda voru ýmsir þeirrar skoðunar, og eru enn, að þessi réttur barns skerði rétt foreldra. Sum aðildarríki hafa fullgilt samninginn um réttindi barnsins  með fyrirvara við 12. gr.

     Þar sem vitað er að börn geta myndað sér skoðanir mjög snemma á lífsleiðinni var ekki talið rétt að setja inn í ákvæðið sérstök aldursmörk heldur skyldi tekið mið af aldri og þroska sérhvers barns. Ákvæði 12. gr. felur í sér að barn á ótvíræðan rétt til að láta í ljós skoðanir sínar, en það verður aftur á móti aldrei þvingað til að tjá sig.  Í ákvæðinu felst engin skylda til að hafa skoðun.  Skylda hvílir aftur á móti á yfirvöldum að tryggja börnum raunveruleg tækifæri til að taka þátt í ákvörðunum sem þau varða, á þeirra eigin forsendum.  Þessi réttur er fortakslaus og ræðst ekki af efnahagslegum forsendum ríkis.

     Mikilvægi 12. gr. samningsins um réttindi barnsins felst í því að hún gerir ekki einungis kröfu um að barn eigi rétt til að láta skoðanir sínar í ljós heldur að tekið skuli „réttmætt“ tillit til skoðana þess í samræmi við aldur barnsins og þroska.

     Þessi réttur barns til að láta í ljós skoðun sína í öllum málum sem það varðar er einn mikilvægasti og framsæknasti rétturinn sem samningurinn um réttindi barnsins mælir fyrir um.  Hér er því slegið föstu að barn sé sjálfstæður einstaklingur, fullgild manneskja með eigin réttindi og skoðanir sem beri að virða og taka tillit til þegar teknar eru ákvarðanir sem varða barnið á einn eða annan veg.  Ekki er lengur litið á barnið sem „eign“ foreldra sinna. Ákvæði 12. gr. samningsins kallar á ný viðhorf til barna og stöðu þeirra í samfélaginu.

     Þessi réttur skv. 12. gr. samningsins er eðli máls samkvæmt bundinn því að það sé barninu fyrir bestu, að fá að koma skoðun sinni á framfæri.  Mat á því hvað barni er fyrir bestu við ákveðnar aðstæður er ætíð í höndum þeirra sem með ákvörðunarvaldið fara, en þar skiptir auðvitað máli afstaða og óskir barnsins sjálfs.  Aðstæðum getur verið þannig háttað að bein þátttaka barns í ákvörðun getur verið því of þungbær, t.d. þegar um ágreining foreldra er að ræða varðandi forsjá eða umgengni, enda gerir ákvæði 2. mgr. 12. gr. þá ráð fyrir milligöngu talsmanns.

     Ákvæði 1. mgr. 12. gr. leggur áherslu á rétt barns til þátttöku og áhrifa á allar ákvarðanir sem varða það persónulega, t.d. forsjár- og umgengnismál og sömuleiðis nær rétturinn til allra ákvarðana, sem varða börn á samfélagslegum grunni, t.d. til íþrótta- og tómstundamála, skipulagsmála, öryggismála og umhverfismála.  Í ljósi þessa hefur 12. gr. sáttmálans gjarnan verið nefnd lýðræðisgreinin, þar sem henni er ætlað að tryggja þátttöku barna og áhrif þeirra á samfélagsþróunina.

 

     Efnisflokkun nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins á ákvæðum samningsins.

     Nefndin um réttindi barnsins hefur gefið út leiðbeiningar til aðildarríkjanna til þess að auðvelda þeim skýrslugjöf, sbr. 44. gr. samningsins. Samkvæmt leiðbeiningunum er öllum greinum hans skipt niður á eftirfarandi hátt í átta flokka. Auk flokkunarinnar er hér á eftir gerð grein fyrir efni hverrar greinar innan hvers flokks.

I.  Almennar ráðstafanir til að hrinda samningnum í framkvæmd.

Undir þennan flokk falla efnislega:

     4. gr.  Ráðstafanir stjórnvalda.  Aðildarríkin skuldbinda sig til þess að innleiða öll þau réttindi sem samningurinn um réttindi barnsins mælir fyrir um.  Þó er settur fyrirvari hvað varðar efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, en aðildarríkin skulu „gera slíkar ráðstafanir að því marki sem þau framast hafa bolmagn til, og með alþjóðlegri samvinnu þar sem þörf krefur.“

     42. gr.  Kynning á meginreglum og ákvæðum samningsins.  Aðildarríkjum ber skylda til að kynna meginreglur og ákvæði samningsins með viðeigandi og virkum hætti, jafnt

börnum sem fullorðnum.

     44. gr. (6)  Upplýsingaskylda aðildarríkja gagnvart nefndinni um réttindi barnsins.Aðildarríkjum ber skylda til að kynna skýrslur sínar til nefndarinnar um réttindi barnsins, vel fyrir almenningi í heimalandi sínu.

     41. gr.  Þegar önnur lög veita meiri rétt en samingurinn um réttindi barnsins.Aðildar-ríkjum ber að virða ríkari rétt barna sem er að finna í gildandi landslögum eða alþjóðalögum.

II.  Hugtakið „barn“

Undir þennan flokk fellur:

     1 .gr. Hugtakið „barn“. Hver sá einstaklingur, sem ekki hefur náð 18 ára aldri, nema hann nái fyrr lögræðisaldri samkvæmt lögum þeim sem hann lýtur.

III.  Almennar grundvallarreglur

Undir þennan flokk falla efnislega:

     2. gr. Jafnræðisreglan.  Aðildarríki skulu virða og tryggja öllum börnum, innan lögsögu sinnar, öll þau réttindi sem kveðið er á um í sáttmálanum án mismununar af nokkru tagi.  Sérstaklega er áréttað að börn skuli vernda gegn hvers konar mismunun eða refsingum vegna stöðu eða athafna foreldra þeirrra eða annarra náinna aðstandenda.

     3. gr.(1) Hagsmunir barnsins í fyrirrúmi.  Það sem barni er fyrir bestu skal ávallt hafa forgang við gerð ráðstafana sem varða börn á einn eða annan hátt. 3. gr(2) Aðildarríkjum ber að tryggja börnum alla þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst, ásamt því að virða réttindi og skyldur foreldranna. 3. gr.(3)  Aðildaríkjum ber að útbúa reglur fyrir stofnanir sem veita börnum þjónustu og þeim er ætlað að vinna eftir.  Einkum skal litið til öryggis barna, heilsuverndar, sem og fjölda og hæfni starfsfólks.  Eftirlitið með starfsemi þeirra skal vera skilvirkt.

     6. gr. Réttur til lífs, afkomu og þroska. Aðildarríkin viðurkenna að sérhvert barn hefur meðfæddan rétt til lífs og því ber að tryggja „eftir fremsta megni“ að barn fái að lifa og þroskast við uppbyggjandi og þroskavænleg skilyrði.

     12. gr. Virðing fyrir sjónarmiðum barnsins.Aðildarríkjum ber að virða skoðanir barns í öllum málum, er það varðar, með hliðsjón af aldri þess og þroska.

IV. Borgaraleg réttindi

Undir þennan flokk falla efnislega:

     7. gr. Nafn og þjóðerni. Barn skal skráð þegar eftir fæðingu og á það rétt til nafns og ríkisfangs, og eftir því sem unnt er, rétt til að þekkja foreldra sína og njóta umönnunar þeirra.  Barnið er viðurkennt sem lögpersóna.

     8. gr. Rétturinn til að varðveita einkenni.  Virða ber rétt barns til að viðhalda því sem auðkennir það sem einstakling, þ.e. ríkisfangi, nafni og fjölskyldutengslum.  Fleira kemur til, s.s. persónuleg saga þess, kynþáttur, menning, trú, tunga, útlit, hæfileikar og hneigðir ýmiss konar, sem og læknis- og erfðafræðilegar upplýsingar.

     13. gr. Tjáningarfrelsi.  Börn eiga rétt á að láta í ljós skoðanir sínar, að tjá sig.  Í því felst að leita, taka við og miðla hvers kyns vitneskju og hugmyndum án tillits til landamæra, annaðhvort munnlega, skriflega eða á prenti, í formi lista eða eftir hvers kyns öðrum leiðum.  Þessi réttur er nátengdur rétti barns til að hafa skoðanir, sbr. 12. gr. Takmarkanir á rétti barnsins til tjáningarfrelsis eru einskorðaðar við réttindi og mannorð annarra og þjóðaröryggi, allsherjarreglu, heilbrigði almennings og siðgæði.

     14. gr.  Rétturinn til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar.  Börn eiga rétt til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar.  Rétturinn til frjálsrar hugsunar er nátengdur réttinum til að mynda sér eigin skoðanir og láta þær frjálslega í ljós, sbr. 12. gr., og tjáningarfrelsinu, sbr. 13. gr.  Rétturinn til frjálsrar hugsunar og eigin sannfæringar er þó engum takmörkunum háður.  Rétturinn til trúar er háður takmörkunum sem koma fram í 14. gr.(3). Aðildarríkin skulu virða rétt og skyldur foreldra til að veita barninu leiðsögn sem samræmist vaxandi þroska þess.  Barnið er handhafi réttindanna og handleiðsla foreldra verður að taka fullt tillit til bæði þroska þess, og annarra fyrirmæla samningsins um réttindi barnsins

     15. gr. Félagafrelsi og frelsi til að koma saman með friðsömum hætti. Börn eiga rétt á að stofna félög og koma saman með friðsömum hætti.  Þessi réttur, sbr.einnig 12. og 13. gr., stuðlar að því að börn verði virkir þátttakendur í samfélaginu.  Hafa ber í huga við túlkun þessarar greinar ákvæði 5. gr. samningsins.

     16. gr. Vernd einkalífs.  Barn á rétt til friðhelgi einkalífs.  Öll börn eiga rétt á lagavernd gegn gerræðislegum eða ólögmætum afskiptum af einkalífi, fjölskyldu, heimili eða bréfum, auk ólögmætra árása á sæmd þeirra og mannorð.  Vernda ber einkalíf barns við allar kringumstæður, þ.m.t. innan fjölskyldunnar, í annarri umönnun og þjónustu, svo og á öllum opinberum stofnunum og heimilum.  Réttur barns til einkalífs í samskiptum og tjáskiptum við aðra er áréttaður, þ.m.t. réttur til trúnaðarráðgjafar.  Þá á barn rétt á upplýsingum um það sjálft sem vistaðar eru í opinberum skrám og skýrslum.  Forsenda þess að barn geti notið þeirra réttinda, sem kveðið er á um í 16. gr., er að því sé veittur aukinn réttur, eftir því sem það eldist og þroskast, til þess að taka sjálft ákvarðanir um eigin málefni og þannig hafa meiri áhrif á líf sitt.

     17. gr. Aðgangur að upplýsingum.  Í þessu ákvæði er sjónum beint að fjölmiðlum og hlutverki þeirra í sambandi við réttindi barna.  Aðildarríki skulu tryggja börnum aðgang að almennum upplýsingum og efni af ýmsum toga, einkum efni sem ætlað er að stuðla að líkamlegri og andlegri velferð barnsins.

     37. gr. (a)  Bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri meðferð eða refsingu.  Barni er tryggður réttur til verndar gegn pyndingum, annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu.  Bann er lagt við dauðarefsingu og lífstíðarfangelsi, án möguleika á lausn, vegna afbrota sem yngri en 18 ára hafa framið.

V. Fjölskyldumálefni

Undir þennan flokk falla efnislega:

     5. gr.  Leiðsögn og handleiðsla foreldra.  Í þessu ákvæði er að finna vísireglu um samskipti barns, foreldra þess og fjölskyldu, sbr. og 18. gr.  Fjallað er um ábyrgð, réttindi og skyldur foreldra og að þeim beri að veita börnum sínum tilhlýðilega leiðsögn og handleiðslu, í samræmi við vaxandi þroska þeirra, við að beita réttindum þeim sem viðurkennd eru í samningnum um réttindi barnsins.  Afskiptum hins opinbera skal haldið í lágmarki, svo framarlega sem andi samningsins er virtur innan fjölskyldunnar.  Af greininni má ráða að hugtakið „fjölskylda“ er túlkað rúmt.

     18. gr. (1-2) Uppeldi og þroski. Meginreglan er sú að foreldrar bera sameiginlega ábyrgð á að ala upp barn og koma því til þroska.  Það sem barninu er fyrir bestu skal vera þeim efst í huga.  Aðildarríkjum ber að gera viðeigandi ráðstafanir til að aðstoða foreldra við að axla þessa ábyrgð þeirra.  Ef foreldrarnir ráða ekki við þá ábyrgð þurfa aðildarríkin að grípa til aðgerða til þess að tryggja að réttur barnsins og þarfir þess séu uppfylltar.

   9. gr.  Aðskilnaður frá foreldrum.  Barn skal ekki skilið frá foreldrum sínum, nema aðskilnaður sé nauðsynlegur með tilliti til hagsmuna barnsins.  Tryggt skal að sanngirni sé viðhöfð við alla málsmeðferð vegna aðskilnaðar barns frá foreldrum sínum á áðurnefndum forsendum.  Um aðskilnað getur verið að ræða ef barn sætir misnotkun eða er vanrækt af foreldrum sínum og í þeim tilvikum þegar foreldrar búa ekki saman. Lögbær stjórnvöld þurfa þá að koma að málum.  Ákvarðanir stjórnvalda skulu lúta endurskoðun dómstóla.

     10. gr.  Endurfundir fjölskyldunnar.  Aðildarríkjum er gert að taka á endurfundum fjölskyldu „með jákvæðu hugarfari, mannúðlega og með skjótum hætti“ og leyfa foreldrum og börnum að heimsækja hvert annað, búi þau í mismunandi ríkjum.

     11. gr.  Ólöglegur útflutningur barna og hald erlendis. Aðildarríki ber ábyrgð á að koma í veg fyrir að börn séu flutt ólöglega úr landi og þeim haldið utan lögsögu þess. Einnig ber að tryggja að þau börn, sem hefur verið rænt, finnist og sé skilað til heimalands síns.  Ákvæðinu er ætlað að ná til barna sem fólk nemur brott af persónulegum ástæðum fremur en fjárhagslegum.

     27. gr. (4) Lífsafkoma.  Viðurkenndur er réttur hvers barns til viðunandi lífsafkomu til að það nái fullum þroska.  Foreldrar barns bera aðalábyrgð á því að tryggja barninu þennan rétt, miðað við getu þeirra og fjárhagsaðstæður.  Ef nauðsyn krefur verða aðildarríkin þó að aðstoða foreldrana og skulu, þegar þörf krefur, láta í té efnislega aðstoð og sjá foreldrum fyrir stuðningsúrræðum.  Aðildarríkin skulu einnig grípa til viðeigandi ráðstafana til að innheimta framfærslueyri með barni frá foreldri, sem það býr ekki hjá.

     20. gr.  Börn sem njóta ekki fjölskyldu sinnar.  Það barn sem tímabundið eða til fram-búðar nýtur ekki fjölskyldu sinnar eða „sem með tilliti til þess sem því sjálfu er fyrir bestu er ekki unnt að leyfa að sé lengur innan um fjölskyldu sina, á rétt á sérstakri vernd og aðstoð ríkisvaldsins.”  Þarfir barns sem af einhverri ástæðu nýtur ekki fjölskyldu sinnar eru oft margbrotnari en svo að þeim sé einungis fullnægt með nýjum forsjáraðila. Það getur einnig verið nauðsynlegt að veita barninu viðeigandi sérfræðiaðstoð.  Ákvæði 20. gr. gefur í skyn að „vistun á viðeigandi stofnun sem annast börn“ eigi að vera síðasta úrræðið sem grípa á til við úrlausn á málefnum barna er ekki njóta fjölskyldu sinnar.

     21. gr.  Ættleiðing. Fjallað er um réttindi barna, sem eru ættleidd, í þeim löndum þar sem ættleiðing er leyfð.  Ótvírætt er skorið úr um að fyrst og fremst skuli litið til þess sem barni er fyrir bestu hvað varðar allt skipulag ættleiðingar og lagðar eru fram ítarlegar lágmarkskröfur um ættleiðingarferlið.  Fram kemur að ættleiðing frá einu landi til annars skuli því aðeins koma til greina að ekki sé hægt að finna barninu fullnægjandi heimili í heimalandi sínu.

     25. gr. Regluleg endurskoðun á vistun.  Börn, sem þar til bær stjórnvöld hafa falið öðrum til umönnunar, verndar eða meðferðar vegna líkamlegrar eða andlegrar vanheilsu, eiga rétt á að meðferð þess og allar aðrar aðstæður sem að vistinni lúta sæti athugun reglulega.  Við athugun skal bæði kannað hvort vistunin sé viðunandi og hvernig mál hafa þróast.  Þetta ákvæði nær til vistunar barna í fjölbreyttri mynd; til ættleiddra barna jafnt sem barna í fóstri, sem og til stofnana á borð við skóla, sjúkrahús, sambýli, meðferðarstofnanir og fangelsi.

     19. gr.  Misnotkun og vanræksla á börnum. Barn á rétt á vernd gegn „hvers kyns líkamlegu og andlegu ofbeldi“, hvort sem barnið er í umsjá foreldra eða annarra.  Um er að ræða meginreglu, sem tengist réttinum til lífs og þroska, sbr. 6. gr.  Aðildarríkin skulu þannig grípa til margháttaðra aðgerða á sviði löggjafar, stjórnsýslu, félags- og mennt-unarmála til að vernda börn gegn hvers kyns ofbeldi á skilvirkan hátt.  Samkvæmt samningnum bera aðildarríkin ábyrgð á því að koma í veg fyrir allt ofbeldi gegn börnum, hvort sem ofbeldið er framið af fulltrúum hins opinbera eða af foreldrum, kennurum eða öðrum sem sinna umönnun barna.

     39. gr.  Líkamlegur og sálrænn bati og samfélagsleg aðlögun. Greinin lýsir því hvernig aðildarríkin skulu koma til móts við börn, sem fórnarlömb ýmiss konar ofbeldis, til þess að þau nái bata og aðlagist samfélaginu á nýjan leik. Skal það gert í umhverfi sem hlúir að heilsu, sjálfsvirðingu og göfgi barnsins.

VI. Heilsugæsla og velferð

Undir þennan flokk falla efnislega:

     6. gr. Réttur til lífs, afkomu og þroska. Viðurkenndur er réttur sérhvers barns til lífs og aðildarríki skulu eftir fremsta megni tryggja að börn megi lifa og þroskast í nútíð og framtíð.  Þetta ákvæði er undirstaða almennra hugmynda um mannréttindi enda er 6. gr. ein af grundvallarreglum samningsins.

     18. gr. (3) Uppeldi og þroski.  Aðildarríki skulu gera allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að börn foreldra er stunda atvinnu fái notið góðs af þjónustu og aðstöðu til umönnunar barna sem þau kunna að eiga rétt á.  Góð og ódýr eða ókeypis dagvistun barna eða vistun eftir skóla getur verið nauðsynlegur þáttur í að tryggja börnum þá umönnun sem þau þurfa á að halda.

     23. gr. Fötluð börn. Aðildarríki viðurkenna að andlega eða líkamlega fatlað barn skuli njóta fulls og sómasamlegs lífs, við aðstæður sem tryggja virðingu þess og stuðla að sjálfsbjörg þess og virkri þátttöku í samfélaginu.  Áhersla er lögð á nauðsyn þess að fötluð börn njóti sérstakrar þjónustu.  Þjónustan skal vera ókeypis „þegar unnt er“ og tilgangur þjónustunnar er sá að tryggja fötluðum börnum aðgang að ýmiss konar þjónustu sem stuðlar að „sem allra mestri félagslegri aðlögun og þroska barnsins.“

     24. gr. Heilsa og heilsugæsla. Öll börn, án mismununar, eiga rétt á að njóta besta heilsufars sem hægt er að tryggja og aðstöðu til læknismeðferðar og endurhæfingar. Aðildarríkin skulu kappkosta við að tryggja að ekkert barn fari á mis við þennan rétt sinn. Þá er viðurkenndur réttur barns til alhliða heilbrigðisþjónustu, auk þess sem nefndar eru sértækar aðgerðir sem miða að því að tryggja heilsufar barna.

     26. gr. Félagsleg aðstoð. Aðildarríkin viðurkenna rétt hvers barns til að njóta félagslegrar aðstoðar, þ.m.t. almannatrygginga, og skulu þau gera nauðsynlegar ráðstafanir samkvæmt landslögum til að tryggja þennan rétt í framkvæmd.  Bætur skulu veittar með hliðsjón af efnum og aðstæðum þeirra sem bera ábyrgð á framfærslu barnsins.

     27. gr. (1-3) Lífsafkoma. Aðildarríkin viðurkenna rétt hvers barns til lífsafkomu sem nægir því til að ná líkamlegum, sálrænum, andlegum, siðferðilegum og félagslegum þroska.  Foreldrar bera aðalábyrgð á því að tryggja barninu þennan rétt.  Ef nauðsyn krefur verða aðildarríkin þó að aðstoða foreldrana til að sinna þessum skyldum þeirra og skulu, þegar þörf krefur, láta í té efnislega aðstoð og sjá fyrir stuðningsúrræðum til handa barninu, einkum að því er varðar fæði, klæðnað og húsnæði.

VII. Menntun, tómstundir og menningarmál

Undir þennan flokk falla efnislega:

   28. gr. Menntun. Viðurkenndur er réttur barns til menntunar.  Lögð er áhersla á að rétturinn nái til allra barna, þ.e. að öll börn eigi að njóta sömu tækifæra.  Algengasta

hindrunin fyrir jafnræði í menntamálum er skortur á fjárhagslegu bolmagni foreldra eða ónógum fjárframlögum frá hinu opinbera. Mikill fjöldi barna í heiminum býr við mismunun hvað varðar aðgang að menntun, sérstaklega þau börn, sem búa í dreifðum byggðum, sem og stúlkur og fötluð börn.  Í greininni er lýst þeim lágmarkskröfum sem gerðar eru og kemur þar skýrt fram að grunnmenntun skuli vera ókeypis og fyrir alla, óháð efnahag foreldra. Sömuleiðis ber aðildarríkjum að stuðla að ýmiss konar framhaldsmenntun barna, þ. á m. almennri menntun og starfsmenntun. Til að tryggja jafnrétti á þessu stigi er þó ljóst að til verður að koma fjárhagslegur stuðningur frá ríkisvaldinu, ýmist til menntastofnana eða beint til barnanna sjálfra.  Aðildarríkin hafa ekki einungis þá skyldu að starfrækja skóla eða kveða á um skólaskyldu heldur verða þau einnig að tryggja að það, sem fram fer innan skólaveggjanna, sé þess eðlis að það veki áhuga barna og þar með sé dregið úr brottfalli þeirra frá námi. Aðildarríkjunum ber og að tryggja að námsaga sé haldið uppi með þeim hætti sem samrýmist mannlegri reisn barnsins í anda samningsins.

     29. gr. Markmið menntunar.  Markmið menntunar barns er að rækta með því sem frekast er unnt persónuleika sinn, hæfileika, sem og andlega og líkamlega getu.  Móta með því virðingu, m.a. fyrir mannréttindum og mannfrelsi, fyrir foreldrum sínum, fyrir menningarlegri arfleifð, tungu og gildismati, þjóðernislegum gildum þess lands er það býr í og þess er það kann að vera upprunnið frá, sem og fyrir öðrum menningarháttum sem frábrugðnir eru menningu þess sjálfs.  Tilgangur menntunar er að barnið öðlist lífsleikni, að geta þess til að njóta allra mannréttinda sé styrkt og að viðeigandi gildismat þess eflt.  Markmiðið er að rækta hæfileika barnsins, efla námsgetu og aðra færni þess, mannlega reisn, sjálfstraust og sjálfsálit.

     31. gr. Frítími, tómstundir og þátttaka í menningarlífi.  Réttur barns til hvíldar, tómstunda, leikja, skemmtana og þátttöku í menningarlífi og listum er viðurkenndur í þessari grein.  Með orðinu „hvíld“ er verið að vísa til grundvallarþarfar barns fyrir líkamlega og andlega hvíld, svo og fyrir svefn.  Orðið „tómstundir“ er víðtækara hugtak, sem nær yfir það að hafa tíma og frelsi til þess að gera það sem mann langar til.  Orðið „skemmtanir“ nær yfir allt það sem hægt er að fást við að eigin vali sér til ánægju.  Orðið „leikur“ er að öllum líkindum það áhugaverðasta, hvað barnið varðar, vegna þess að það felur í sér þær athafnir barna, sem fullorðið fólk stjórnar ekki, og þurfa ekki endilega að falla undir ákveðnar reglur.

VIII. Sértækar verndarráðstafanir

Undir þennan flokk falla:

     A Börn í neyðarástandi

     22. gr. Börn á flótta.  Fjallað er um réttindi barna, sem eru á flótta eða leita hælis, til þess að fá viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð af hálfu aðildarríkis, þ.m.t. til að leita uppi nánustu ættingja þess, foreldra eða fyrri umsjónar- eða forsjáraðila.

     38. gr.  Börn í vopnuðum átökum. Nefndin um réttindi barnsins hefur krafist þess að þau aðildarríki, sem samþykkja valfrjálsa bókun við samninginn um réttindi barnsins um þátttöku barna í vopnuðum átökum hækki lágmarksaldur fyrir inngöngu sjálfboðaliða í heri, úr 15 í 18 ár.

     39. gr. Líkamlegur og sálrænn bati og samfélagsleg aðlögun.  Greinin lýsir því hvernig aðildarríkin skulu koma til móts við börn, sem fórnarlömb ýmiss konar ofbeldis, til þess að þau nái bata og aðlagist samfélaginu á nýjan leik. Skal það gert í umhverfi sem hlúir að heilsu, sjálfsvirðingu og göfgi barnsins.

     B Börn sem komast í kast við lögin

     40. gr. Stjórn í málum sem varða brot ungmenna. Í þessari grein er fjallað um réttindi barna, sem liggja undir grun, eru ákærð eða hafa verið sakfelld fyrir brot á refsilögum. Greinin nær til rannsóknar, handtöku, ákæru, allrar meðferðar máls áður en það kemur fyrir dóm, réttarhalda og dómsuppkvaðningar.  Gerðar eru þær kröfur til aðildarríkja að þau komi á fót sérstöku kerfi í tilefni af refsilagabrotum barna.  Þó er lögð meiri áhersla á sértækar, jákvæðar aðgerðir en refsingu þegar börn eiga hlut að máli.  Aðildarríkjum ber að ákvarða lágmarksaldur sem börn verða að hafa náð til þess að teljast sakhæf.  Bann er lagt við dauðarefsingu eða lífstíðardómi.  Frelsissviptingu barns skal aðeins beitt sem síðasta úrræði og í þann skemmsta tíma, sem við getur átt hverju sinni.

     37. gr. (a) Börn sem eru svipt frelsi sínu og refsing barna.  Ákvæði þetta staðfestir allsherjarbann við pyndingum, annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og nær m.a. til ofbeldis sem agaúrræðis í formi líkamlegra eða andlegra refsinga, t.d. í skólum.  Ekki skal ákveða dauðarefsingu eða lífstíðarfangelsi, án möguleika á lausn, vegna afbrots sem yngri menn en 18 ára hafa framið. 37. gr. (b-d) Ekkert barn sé ólöglega eða gerræðislega svipt frelsi sínu.  Handtaka, (gæslu)varðhald og fangelsun barns á að eiga sér stað í samræmi við landslög og skal slíku aðeins beitt sem síðasta úrræði og í þann skemmsta tíma sem við getur átt.  Halda skal hverju barni, sem svipt er frelsi, aðskildu frá fullorðnum, nema ef talið er að því sé fyrir bestu að gera það ekki.  Barn á rétt á að halda tengslum við fjölskyldu sína með bréfaskriftum og heimsóknum, nema sérstaklega standi á.

     39. gr. Líkamlegur og sálrænn bati og samfélagsleg aðlögun. Greinin lýsir því hvernig aðildarríkin skulu koma til móts við börn, sem fórnarlömb ýmiss konar ofbeldis, til þess að þau nái bata og aðlagist samfélaginu á nýjan leik.  Skal það gert í umhverfi sem hlúir að heilsu, sjálfsvirðingu og göfgi barnsins.

     C Misnotkun barna

     32. gr. Efnahagsleg misnotkun.  Í greininni er viðurkenndur réttur barns til að vera verndað fyrir arðráni og allri vinnu sem líklegt er að því stafi hætti af og komið gæti niður á námi þess eða skaðað heilsu þess eða líkamlegan, sálrænan, andlegan, siðferðilegan eða fjárhagslegan þroska.  Aðildarríkin er hvött til þess að gera ráðstafanir á sviði löggjafar, stjórnsýslu, félags- og menntamála til að tryggja framkvæmd ákvæða greinarinnar.  Einkum að kveða á um lágmarksaldursmark eða -mörk til ráðningar í starf, setja viðeigandi reglur um vinnutíma og vinnuskilyrði og mæla fyrir um viðeigandi refsingar eða önnur viðurlög til að tryggja að ákvæðunum verði framfylgt á virkan hátt.

     33. gr. Misnotkun ávana- og fíkniefna. Aðildarríkin skulu grípa til allra viðeigandi ráðstafana til þess að vernda börn gegn ólöglegri notkun ávana- og fíkniefna og skynvilluefna, eins og þau eru skilgreind í alþjóðasamningum, og til þess að koma í veg fyrir að börn séu notuð við ólöglega framleiðslu slíkra efna og verslun með þau.  Lögð er áhersla á forvarnir í þessari grein.  Aðgengi að upplýsingum, bæði fyrir börn og forsjáraðila, er mikilvægt.  

  34. gr. Kynferðisleg misnotkun. Aðildarríkin skuldbinda sig til þess að vernda börn fyrir „hvers kyns kynferðislegri notkun eða misnotkun í kynferðislegum tilgangi“ og að grípa til aðgerða, bæði innanlands og með „tvíhliða og marghliða ráðstöfunum“, til að vernda börn, einkum fyrir þrenns konar misneytingu, eins og talið er upp í greininni, stafliðum a, b og c.  Árið 2000 samþykkti allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna valfrjálsa bókun við samninginn um réttindi barnsins um verslun með börn, barnavændi og barnaklám.  Öll börn geta sætt kynferðislegri misnotkun, óháð stétt, kyni, aldri eða félagslegum bakgrunni.  Nefndin um réttindi barnsins hefur dregið fram sérstaka áhættuhópa í þessu sambandi, þ.e. stúlkur, fötluð börn, börn í stríði, börn á flótta og fátæk börn.

     35. gr. Sala og brottnám barna og verslun með börn. Aðildarríkin skulu gera allt, sem við á, bæði innanlands og með „tvíhliða og marghliða ráðstöfununum,“ til þess að koma í veg fyrir brottnám barna, sölu á börnum og verslun með börn í hvaða tilgangi sem er, og hvernig sem slíkt á sér stað. Ísland hefur fullgilt Evrópusamning um viðurkenningu og fullnustu ákvarðana varðandi forsjá barna og endurheimt forsjár barna frá 20. maí 1980 og svonefndan Haag-samning um einkaréttarleg áhrif af brottnámi barna til flutnings milli landa frá 25. október 1980, sbr. lög nr. 160/1995 um viðurkenningu og fullnustu erlendra ákvarðana um forsjá barna.

     36. gr. Önnur misnotkun barna. Sem dæmi um misneytingu, sem aðrar greinar samningsins ná ekki til, má nefna misneytingu fjölmiðla á börnum og misneytingu á börnum í vísindalegum tilgangi.

     D Börn sem tilheyra hópum minnihluta eða frumbyggja

     30. gr.  Viðurkennd eru réttindi barna sem tilheyra hópum minnihluta innan lögsögu ríkis eða frumbyggja til að njóta eigin menningar, játa og iðka eigin trú, og nota eigið tungumál í samfélaginu með öðrum hópum.  Greinin staðfestir þann fjölbreytta heim ólíkrar menningar og hefða sem rækta má innan ramma mannréttinda.

 

     Valfrjálsar bókanir við samninginn um réttindi barnsins

     Hinn 25. maí 2000 samþykkti allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna tvær valfrjálsar bókanir við samninginn um réttindi barnsins.  Annars vegar bókun um börn í vopnuðum átökum og hins vegar um sölu á barni, barnavændi og barnaklám.

     Eins og þegar hefur verið rakið hefur samningurinn um réttindi barnsins að geyma ýmiss ákvæði sem ætlað er að vernda börn gegn hverskyns misnotkun. Eitt helsta ákvæðið er hins vegar að finna í 34. gr. og fjallar um kynferðislega misnotkun, sbr. umfjöllun hér að framan. Í hinni valfrjálsu bókun um sölu á barni, barnavændi og barnaklám er m.a. að finna skilgreiningu á hvað felst í framangreindum orðum. Með ákvæðinu er einnig mælt fyrir um þá lágmarksskyldu aðildarríkis að tryggja börnum sem beitt eru misnotkun af þessu tagi vernd samkvæmt refsilöggjöfinni.

     Ísland fullgilti þessa bókun 9. júlí 2001 en hún öðlast gildi 18. janúar 2002. Fyrsta skýrsla Íslands um framkvæmd þessarar valfrjálsu bókunar var send nefndinni um réttindi barnsins árið 2005

    Samkvæmt 38. gr. samningsins um réttindi barnsins mega börn yngri en 15 ára ekki taka þátt í vopnðum átökum.  Í hinni valfrjálsu bókun um þátttöku barna í vopnuðum átökum er þess krafist að  þau ríki sem fullgildi hana grípi til allra viðeigandi ráðstafana til þess að tryggja að börn undir 18 ára aldri taki ekki beinan þátt í átökum og að þau séu ekki kölluð til herþjónustu.  Þess er og krafist að þau ríki, sem samþykkja bókunina, hækki lágmarksaldur sjálfboðaliða við inngöngu í heri a.m.k. í 16 ár.

     Ísland fullgilti þessa bókun 1. október 2001 en hún öðlaðist gildi 12. febrúar 2002. Af hálfu Íslands var við fullgildingu þessarar bókunar gefin út yfirlýsing þess efnis að á  Íslandi væri enginn her og þ.a.l. enginn lágmarksaldur vegna skráningar til herþjónustu.

 

     II. Staða samningsins um réttindi barnsins á Íslandi

     Eins og áður er komið fram var samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins samþykktur á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 20. nóvember 1989 og tók gildi 2. september 1990. Samningurinn var undirritaður af Íslands hálfu 26. janúar 1990 og fullgiltur 28. október 1992. Samningurinn öðlaðist gildi gagnvart Íslandi  27. nóvember 1992.  Við fullgildingu samningsins var litið svo á að íslensk löggjöf væri í samræmi við ákvæði hans og var  hann því fullgiltur án fyrirvara af hálfu Íslands. Þrátt fyrir þetta þótti ástæða til að leggja fram af hálfu Íslands sérstakar yfirlýsingar vegna tveggja ákvæða.

 

     Yfirlýsingar íslensku ríkisstjórnarinnar

     Önnur yfirlýsingin laut að ákvæði sem er að finna í 1. mgr. 9. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, þar sem segir, að barn skuli ekki skilið frá foreldrum sínum gegn vilja þeirra, nema það sé talið nauðsynlegt með tilliti til hagsmuna barnsins enda sé sú ákvörðun lögbærra stjórnvalda háð endurskoðun dómstóla.  Á þessum tíma, þ.e. á árinu 1992, var ekki hægt að skjóta ákvörðunum íslenskra barnaverndaryfirvalda og dómsmálaráðuneytis um forsjá barns til dómstóla nema innan marka 60. gr. stjórnarskrárinnar.  Nefndin um réttindi barnsins mæltist  til þess að íslenska ríkisstjórnin hraðaði lagasetningu sem tryggði að 9. gr. samningsins yrði fylgt til hlítar. Með samþykkt barnalaga nr. 76/2003, 34. gr., og barnaverndarlaga nr. 80/2002, 29. gr., varð orðið við þeim tilmælum og hinn 9. mars 2009 var aðalframkvæmdastjóra Sameinuðu þjóðanna tikynnt að íslenska ríkisstjórnin hefði ákveðið að draga til baka framangreinda yfirlýsingu í kjölfar samþykktar Alþingis á ofangreindum lögum, þar sem ákvörðun um forsjársviptingu barns er alfarið í höndum dómstóla.

     Hin yfirlýsingin er vegna ákvæðis, sem er að finna í c-lið 37. gr. sáttmálans, þar segir að halda skuli barni sem svipt er frelsi aðskildu frá fullorðnum, nema ef talið er að því sé fyrir bestu að gera það ekki.  Í íslenskum lögum eru ekki ákvæði um að ungum föngum skuli halda aðskildum frá eldri föngum.  Í greinargerð þeirri, er fylgdi þingsályktun um lögfestingu samningsins um réttindi barnsins og áður er getið, segir m.a. „Þetta ákvæði krefst endurskoðunar á lögum um fangelsi, en í núgildandi kerfi er hægt að vista börn með fullorðnum í fangelsum landsins.“  Í niðurstöðum nefndarinnar um réttindi barnsins um framkvæmd samningsins hér á landi, frá árinu 2003 kemur m.a. fram að nefndin mælist til þess að að börn í varðhaldi séu aðskilin frá fullorðnum.  Í þessu sambandi er rétt að geta þess að í lögum um fullnustu refsinga nr. 49/2005 kemur fram í 1. mgr. 14. gr. laganna, að tekið skuli tillit til aldurs fanga, t.d. þegar tekin er ákvörðun um hvar afplánun fari fram.

      Á árinu 1998 gerðu Fangelsismálastofnun og Barnaverndarstofa með sér samkomulag um vistun fanga yngri en 18 ára sem endurnýjað var á árinu 1999.  Í samkomulaginu er gert ráð fyrir því að berist Fangelsismálastofnun dómur til fullnustu, þar sem yngri dómþoli en 18 ára er dæmdur í óskilorðsbundið fangelsi, skuli Barnaverndarstofu þegar tilkynnt um það og skal hún þá kanna hvort hún telji mögulegt að dómþoli afpláni refsingu sína á meðferðarheimili á vegum Barnaverndarstofu, enda liggi að jafnaði fyrir vilji dómþola til slíkrar afplánunar.  Í samkomulaginu er gert ráð fyrir því að ungmenni sem úrskurðuð eru í gæsluvarðhald skuli sæta sömu meðferð og skuli slík vistun framkvæmd í samráði við rannsóknaraðila máls.

     Nefndin um réttindi barnsins hefur lýst því yfir að hún telji að framangreindur samningur nái ekki „að veita tryggingu að lögum fyrir aðskilnaði frá fullorðnum eins og kveðið er á um í c-lið 37. gr. samningsins“. Hefur hún mælst til þess að ríkisstjórnin tryggi með lögum að börn í varðhaldi séu aðskilin frá fullorðnum í samræmi við nefnt ákvæði. Um þetta er nánar fjallað hér á eftir í tengslum við aðlögun íslenskra laga að samningnum um réttindi barnsins.

 

Staða löggjafar á Íslandi gagnvart samninginum um réttindi barnsins  

     Samkvæmt því sem áður segir var við fullgildingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins hér á landi árið 1992 litið svo á að íslensk löggjöf samrýmdist ákvæðum hans, sbr. þó fyrrgreindar tvær yfirlýsingar af hálfu Íslands.

     Á þeim sautján árum sem liðin eru frá því samningurinn um réttindi barnsins öðlaðist gildi hér á landi hefur átt sér stað þróun innan íslenskrar löggjafar, eins og víðar um heim, í þá átt að bæta réttarstöðu barna, m.a. til að koma enn frekar til móts við fyrirmæli samningsins.  Ástæða er til að geta þess að ýmsar breytingar á löggjöfinni má rekja beint eða óbeint til athugasemda eða tilmæla nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, annars vegar árið 1996 og hins vegar árið 2003 í kjölfar skýrslna íslensku ríkisstjórnarinnar um framkvæmd samningsins hér á landi frá 1994 og 2000.  Þá má ugglaust halda því fram, að með stofnun sérstaks embættis umboðsmanns barna á Íslandi árið 1995 hafi orðið ákveðin vakning í málefnum barna á öllum sviðum samfélagsins, sem opnað hafi augu almennings, sem og þeirra er með völd fara í samfélaginu, fyrir því að börn eru einstaklingar með eigin réttindi í lagalegum skilningi.  Ekki verður heldur fram hjá því litið að ýmis frjáls félagasamtök, sem berjast fyrir bættri stöðu mannréttinda barna hér á landi, hafa einnig stuðlað að þessari þróun.

     Samkvæmt íslenskum rétti fá fullgiltir alþjóðlegir samningar eins og samningurinn um réttindi barnsins ekki sjálfkrafa lagagildi að landsrétti.  Íslensk lög skulu aftur á móti skýrð með hliðsjón af slíkum alþjóðasamningum stangist ákvæði þeirra á við innlend lög ganga hin íslensku framar.  Frá því samningurinn var fullgiltur af Íslands hálfu hefur ýmislegt verið gert til að laga íslenskan rétt og stjórnsýslu betur að ákvæðum hans. Áður hefur verið greint frá því að með 14. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 var í fyrsta sinn sett inn í íslensku stjórnarskrána ákvæði sem varðar börn sérstaklega. Í 3. mgr. 76. gr. hennar segir nú orðrétt: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“  Í greinargerð með frumvarpi til stjórnskipunarlaga segir um nefnt ákvæði:  „Með þessu ákvæði [...] er einkum gert ráð fyrir að leggja skyldu á löggjafann til að setja lög til að veita börnum fyrrnefnda tryggingu. Þetta ákvæði getur þó einnig falið í sér öllu veigameiri efnisreglu því unnt gæti verið að sækja stoð eða áréttingu til þess fyrir heimild til undantekninga frá öðrum reglum mannréttindakafla stjórnarskrárinnar ef slíkar undantekningar eru nauðsynlegar til verndar börnum.” Hin síðari ár hefur oft verið vísað til þessa stjórnarskrárákvæðis við lagasetningu til verndar börnum.

     Sem dæmi um löggjöf, sem endurskoðuð hefur verið á síðustu árum, og hefur það markmið að bætta réttarstöðu barna má nefna: Barnalög, barnaverndarlög, lög um leikskóla, lög um grunnskóla, lög um framhaldsskóla, æskulýðslög (ungmennaráð), útvarpslög (útvarp- og sjónvarpsefni, auglýsingar), lög um eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum og tölvuleikjum, lög um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu (auglýsingar), almenn hegningarlög, lög um meðferð sakamála og lög um réttindi sjúklinga.

 

     Tvíeðli þjóðaréttar og landsréttar

     Í þeim ríkjum sem fullgilt hafa samninginn um réttindi barnsins, hafa verið farnar ólíkar leiðir til að efna þjóðréttarlegar skuldbindingar hvers ríkis.  Þetta stafar ekki síst af því að reglur þessara ríkja eru ólíkar um það hvert sambandið er milli þjóðréttarsamninga, sem þau gangast undir, og landsréttar þeirra.  Í sumum ríkjunum er byggt á því að reglur þjóðréttarsamninga verði sjálfkrafa hluti af landsrétti þeirra, en sú skipan er yfirleitt tengd við kenningar um svokallað eineðli þjóðaréttar og landsréttar. Í öðrum aðildarríkjum samningsins, þ. á m. á Íslandi, er hins vegar gengið út frá því að þjóðaréttur og landsréttur séu tvö aðskilin réttarkerfi þar sem þjóðarétturinn gildir milli ríkja innbyrðis, en landsrétturinn innan yfirráðasvæðis hvers ríkis um sig. Þar sem þessi viðhorf eru ríkjandi er byggt á kenningum um svokallað tvíeðli þjóðaréttar og landsréttar, en af þeim leiðir að reglur þjóðaréttar verða ekki hluti af landsrétti nema þær séu lögfestar sérstaklega samkvæmt stjórnskipunarreglum viðkomandi ríkis.

     Vegna tvíeðliskenningarinnar sem lögð er til grundvallar við lagatúlkun hér á landi þarf að lögfesta alþjóðlega samninga ef þeir eiga að hafa bein réttaráhrif hér á landi. Af þessum sökum verður ákvæðum samningsins um réttindi barnsins ekki beitt með beinum hætti af íslenskum dómstólum enda hefur hann ekki öðlast lagagildi hér á landi.

     Með því að lögfesta hann er réttaröryggi barna styrkt og jafnframt er treyst  réttarstaða þeirra sem sjálfstæðra einstaklinga í samfélaginu.  Vægi samningsins verður meira hér á landi þar sem unnt er að beita honum sem fullgildri réttarheimild, jafnt fyrir  stjórnvöldum og dómstólum, sem yrði skylt að taka mið af honum við úrlausnir mála sem varða börn. Til þess að tryggja þetta töldu flutningsmenn tillögu til þingsályktunar um lögfestingu samnings Sameinuðu þjóðanna  um réttindi barnsins að slíkan grundvallarsamning yrði að lögfesta hér á landi með sama hætti og mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

 

     Mannréttindasáttmáli og Mannréttindadómstóll Evrópu

     Eini alþjóðlegi mannréttindasáttmálinn, sem lögfestur hefur verið hér á landi til þessa er samningur Evrópuráðsins um verndun mannréttinda og mannfrelsins, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu.

     Í  mannréttindasáttmálanum er mælt fyrir um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi manna og skuldbinda aðildarríki hans sig til að haga löggjöf, stjórn- og dómsýslu sinni þannig að þau réttindi sem sáttmálinn mælir fyrir um séu virt.  Sé mannréttindasáttmáli Evrópu borinn saman við samninginn um réttindi barnsins er gildissvið hans að því leyti

þrengra að hann tekur ekki til efnahagslegra, félagslega og menningarlegra réttinda.  Hins vegar er í þeim sáttmála mælt fyrir um réttindi manna án tillits til aldurs meðan samningurinn um réttindi barnsins lætur sig börn, einstaklinga yngri en 18 ára, eingöngu varða. Það sem einkennir Mannréttindasáttmála Evrópu í samanburði við flesta aðra alþjóðasamninga á sviði mannréttinda, þ. á m. samninginn um réttindi barnsins, er virkt eftirlit með því að aðildarríkin fari eftir fyrirmælum hans gagnvart borgurnum.

     Samkvæmt mannréttindasáttmálanum getur hvaða einstaklingur sem er, samtök eða hópur einstaklinga, borið fram kærur á hendur aðildarríki fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu. Um tengsl Mannréttindasáttmála Evrópu við alþjóðasamninga um mannréttindi, þ. á m. samninginn um réttindi barnsins má vísa til 53. gr. hans sem hefur að geyma eins konar samræmingarreglu. Þar kemur fram að ekkert í mannréttindasáttmálanum skuli túlka þannig að það takmarki eða rýri nokkur þau mannréttindi sem tryggð kunna að vera í löggjöf aðildarríkja sáttmálans eða með öðrum samningi, sem aðildarríki er aðili að. Með öðrum orðum þá felur sáttmálinn í sér lágmarksskyldur og verður honum þar með ekki beitt til þesss að draga úr mannréttindavernd sem betur er tryggð með öðrum hætti. Hafa aðildarríkin jafnframt skuldbundið sig til þess að hlíta úrlausnum dómstólsins í einstökum kærumálum.

     Í samningnum um réttindi barnsins er ekki að finna neitt ákvæði um rétt barns eða annars, fyrir þess hönd, til þess að kæra ætluð brot á sáttmálanum til sjálfstæðs úrskurðaraðila.  Eins og þegar hefur komið fram skiptir aldur kæranda hins vegar  ekki máli samkvæmt mannréttindasáttmálanum og því getur barn verið kærandi máls til Mannréttindadómstóls Evrópu og forsjáraðili getur ekki komið í veg fyrir slíkt.

     Í skýrslu um dóma Mannréttindadómstóls Evrópu o.fl., sem unnin var fyrir forsætisráðuneytið og útgefin 2007, er farið yfir alla dóma Mannréttindadómstóls Evrópu frá upphafi, þ.e. 1992-2007, þar sem vísað er til samningsins um réttindi barnsins með einum eða öðrum hætti.  Alls er um að ræða 40 dóma sem kveðnir voru upp á nefndu tímabili.

 

     Íslensk dómaframkvæmd

     Í ofannefndri skýrslu var einnig gerð könnun á því, hvort reynt hafi á samninginn um réttindi barnsins fyrir íslenskum dómstólum hin síðari ár. Í því skyni var farið yfir alla dóma Hæstaréttar, sem kveðnir voru upp á tæplega tíu ára tímabili, þ.e. frá 1998 til 2007, og vörðuðu börn á einn eða annan hátt. Að því er best varð séð, þá er vísað til samningsins í dómsforsendum í átta af þeim dómsmálum sem skotið var til Hæstaréttar á umræddu tímabili. Því til viðbótar er vitnað til samningsins í sératkvæði tveggja hæstaréttardómara í einu máli. 

     Þegar skoðaðir eru þeir dómar Hæstaréttar, þar sem vísað er til samningsins um réttindi barnsins í dómsforsendum kemur í ljós að öll þau mál, að tveimur undanskildum, varða ágreining um forsjá barna, umgengnisrétt og skyld atriði.  Þótt flest þeirra mála þar sem Mannréttindadómstóllinn vísar til samningsins snúist vissulega um sömu álitamál verður ekki fram hjá því litið að Mannréttindadómstólinn hefur beitt ákvæðum samningsins á mun fleiri sviðum en íslenskir dómstólar.  Enn fremur má ráða af dómum þess dómstóls, að hann beiti ákvæðum samningsins um réttindi barnsins á markvissari hátt en íslenskir dómstólar.

     Það vekur og athygli að Hæstiréttur hefur ekki vísað beint til ákvæða samningsins í dómsforsendum sínum, heldur einungis gert það óbeint með því að staðfesta úrlausnir héraðsdómara þar sem vitnað er til samningsins. Eina dæmi þess að hæstaréttardómarar hafi skírskotað beint til ákvæðis samningsins er umfjöllun tveggja dómara um 12. gr. hans í sératkvæði H 2005:84 (493/2005).

     Samkvæmt framansögðu blasir það því við, að ákvæðum samningsins um réttindi barnsins hefur ekki verið beitt með skipulögðum og markvissum hætti af íslenskum dómstólum þótt slíkt væri eðlilegt m.a. í ljósi dómaframkvæmdar Mannréttinda-dómstólsins, enda ber íslenskum dómstólum, að líta til  úrlausna dómstólsins við úrlausn sambærilegri mála.  Í þessu sambandi er ástæða til að vekja athygli á því að dómarar Mannréttindadómstólsins telja sér sem fyrr segir skylt að líta til samningsins við skýringu á einstökum ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu, t.d. 8. gr. hans.  Á sama hátt hefur verið talið að íslenskir dómstólar skuli líta til þeirra alþjóðasáttmála sem Ísland er aðili að við skýringu á íslenskum lögum.

     Það hversu sjaldan er vitnað til samningsins um réttindi barnsins í íslenskri dómaframkvæmd á sér líklega tvíþætta skýringu: Annars vegar að skipulagða fræðslu um markmið og efni samningsins hefur skort hér á landi og hins vegar að samningurinn hefur ekki verið lögleiddur hér á landi.

     Að því er fyrra atriðið varðar má benda á að nefndin um réttindi barnsins hefur ítrekað hvatt íslensk stjórnvöld til að koma á kerfisbundinni og varanlegri fræðslu um mann-réttindi barna, fyrir alla þá sem starfa fyrir börn og með börnum.  Um síðara atriðið  þarf ekki að fjölyrða frekar þar sem þetta frumvarp, er hér liggur fyrir, hefur það að markmiði að lögfesta samninginn svo að honum verði framvegis beitt sem fullgildri íslenskri réttarheimild.

 

     Aðlögun íslenskra laga að samningnum um réttindi barnsins.

     Eins og þegar hefur komið fram lögðu flutningsmenn til í greinargerð með þingsályktunartillögu um lögfestingu samningsins um réttindi barnsins, að ríkisstjórnin „skoði hvort og þá hverju beri að breyta í gildandi löggjöf við lögfestingu sáttmálans.”  Í því sambandi voru nefndir ýmsir lagabálkar, s.s. barnalög, barnaverndarlög, almenn hegningarlög, lög um leikskóla, lög um grunnskóla, lög um framhaldsskóla, almannatryggingalög, lög um heilbrigðisþjónustu, lög um málefni fatlaðra, ættleiðingarlög og lög um umboðsmann barna.

     Vegna vinnu að gerð þessa frumvarps um lögfestingu samningsins um réttindi barnsins og aðlögun íslenskra laga að honum, óskaði dómsmálaráðuneytið eftir því með bréfi, dags. 31. júlí 2009, að hvert og eitt ráðuneyti gerði grein fyrir hvaða lögum á verksviði hlutaðeigandi ráðuneytis og stofnana þess, nauðsynlegt væri að breyta vegna fyrirhugaðrar lögleiðingar samningsins.  Jafnframt var óskað eftir að tilnefndur væri tengiliður úr viðkomandi ráðuneyti til samstarfs vegna þessa þáttar frumvarpsgerðarinnar. Haldnir voru fundir með hverjum tengilið þar sem farið var yfir löggjöf viðkomandi ráðuneytis, m.a. með hliðsjón af ákvæðum samningsins um réttindi barnsins, greinargerð með þingsályktunartillögu um lögfestingu samningsins og lokaathugasemdum nefndarinnar um réttindi barnsins frá árinu 2003 um framkvæmd samningsins hér á landi.

     Skemmst er frá því að segja að niðurstaðan varð almennt sú að ekki væri nauðsynlegt að breyta núgildandi ákvæðum laga vegna fyrirhugaðrar lögfestingar samningsins um réttindi barnsins.  Það kemur e.t.v. ekki á óvart þar sem löggjöf varðandi málefni barna á ýmsum sviðum hefur verið í verulegri endurskoðun á síðustu árum og fjölmargar breytingar gerðar, m.a. með hliðsjón af ákvæðum samningsins, sbr. það sem áður er fram komið.

     Á vegum dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins er vinna við endurskoðun núgildandi barnalaga, þá sérstaklega reglna um framfærslu barna, sbr. IX. kafla laganna og reglna um forsjá, búsetu og umgengni, komin á lokastig.  Gert er ráð fyrir að frumvarp verði lagt fram á yfirstandandi þingi. Varðandi önnur lög, sem heyra undir dómsmála- og mannréttindaráðuneytið, s.s. ættleiðingarlög, almenn hegningarlög, lög um útlendinga og lög um trúfrelsi, var niðurstaðan sú að þessi lög væru ekki í andstöðu við samninginn um réttindi barnsins og því ekki þörf á lagabreytingum.

     Vinna við endurskoðun barnaverndarlaga á vegum félags- og trygginga-málaráðuneytisins er sömuleiðis á lokastigi og stefnt er að því að leggja fram frumvarp til breytinga á núgildandi lögum á yfirstandandi þingi.  Ástæða er til að nefna hér  að með með lögum nr. 52/2009 um breytingu á barnaverndarlögum nr. 80/2002 var lögfest svofellt ákvæði: „Allir sem hafa uppeldi og umönnun barna með höndum skulu sýna þeim virðingu og umhyggju og óheimilt er með öllu að beita börn ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi. Foreldrum ber að sýna börnum sínum umhyggju og nærfærni og gegna forsjár- og uppeldisskyldum við börn sín svo sem best hentar hag og þörfum þeirra. Þeim ber að búa börnum sínum viðunandi uppeldisaðstæður og gæta velfarnaðar þeirra í hvívetna. Þetta ákvæði er í samræmi við 19. og 39. gr samningsins um réttindi barnsins.“

     Önnur lög sem heyra undir fyrrnefnt ráðuneyti, s.s. lög um almannatryggingar, lög um félagslega aðstoð, lög um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna, lög um vinnumarkaðsaðgerðir, lög um hollustuhætti, aðbúnað og öryggi á vinnustöðum, eru ekki talin ganga gegn ákvæðum samningsins um réttindi barnsins. Hins vegar þótti rétt að gera tillögur til breytingar á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga og lögum um málefni fatlaðra í ljósi 12. gr. samningsins, sbr. 4. gr. frumvarpsins.

     Af hálfu menntamálaráðuneytisins hefur komið fram að fyrirhugaðar eru breytingar á skólalöggjöfinni, þessa efnis að starfshættir skóla skuli mótast af því sem barninu er fyrir bestu, sbr. 3. gr. samningsins um réttindi barnsins . Þá er einnig til skoðunar að breyta ákvæði 4. mgr. 14. gr laga um grunnskóla nr. 91/2008, sem fjallar um ábyrgð nemenda, með vísun til 12. gr. samningsins.

     Af hálfu heilbrigðisráðuneytisins hefur verið farið yfir lög og reglugerðir í þeim málaflokkum sem heyra undir ráðuneytið.  Sérstaklega var farið yfir sjúkratryggingar, forvarnir og smitsjúkdóma, vísindarannsóknir og læknisaðgerðir, heilbrigðisþjónustu og réttindi sjúklinga.  Niðurstaðan varð sú að ekki er talin brýn ástæða til að breyta heilbrigðislöggjöfinni almennt séð vegna fyrirhugaðrar lögfestingar samningsins þótt sum ákvæði laga mættu vera skýrari sérstaklega að því er varðar aldursmörk réttinda barna, sem að áliti ráðuneytisins ættu e.t.v. að vera lægri en lögræðisaldur, sem er 18 ár.  Ráðuneytið telur þó rétt að taka til sérstakrar skoðunar 4. gr. laga um tæknifrjóvgun og notkun kynfrumna og fósturvísa manna til stofnfrumurannsókna nr. 56/1996 að því er varðar réttindi barna vegna nafnleyndar kynfrumugjafa, með tilliti til 1. mgr. 7. gr samningsins, sem lýtur m.a. að réttindum barnsins til að þekkja foreldra sína eftir því sem unnt er. Niðurstaða liggur ekki fyrir á þessari stundu.

      Það er afstaða samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins að ekki þurfi að breyta lögum á verksviði þess ráðuneytis, en af hálfu ráðuneytisins er þó tekið sérstaklega fram, að það líti svo á, að lög um Innheimtustofnun sveitarfélaga fullnægi ákvæðum 27. gr. samningsins um réttindi barnsins, þar sem fjallað um innheimtu á framfærslueyri með barni frá foreldrum eða öðrum sem bera fjárhagslega ábyrgð á barninu.  Þá hafa komið fram upplýsingar um að vinna við endurskoðun á núgildandi sveitarstjórnarlögum sé að hefjast um þessar mundir. Gert er ráð fyrir að í tengslum við það komi m.a. til skoðunar ákvæði 12. gr. samningsins um réttindi barnsins.

     Umhverfisráðuneytið álítur að lögleiðing samningsins kalli ekki á nauðsynlegar breytingar á þeirri löggjöf sem undir ráðuneytið heyrir.  Ráðuneytið nefnir þó að við endurskoðun einstakra laga, og í því sambandi eru sérstaklega nefnd skipulags- og byggingarlög, megi skoða ákvæði 3. og 12. gr. samningsins.  Einnig er nefnt að við fyrirhugaða endurskoðun laga um náttúruvernd nr. 44/1999 verði samningurinn um réttindi barnsins hafður til hliðsjónar þar sem við á, einkum hvað varðar rétt barna til aðgangs að náttúrunni og fræðslu um hana, sbr. e-lið 1. mgr. 29. gr. samningsins.

     Af hálfu fjármálaráðuneytisins hefur því verið lýst yfir að engri löggjöf, sem heyrir undir valdsvið þess, þurfi að breyta vegna fyrirhugaðrar lögfestingar samningsins, m.a. var farið yfir ákvæði laga um barnabætur, skattaðild barna og lífeyrisréttindi. Ekki mun nauðsynlegt að breyta neinum lögum sem heyra undir efnahags- og viðskiptaráðuneytið vegna fyrirhugaðrar lögfestingar samningsins um réttindi barnsins. Sama á við um utanríkisráðuneytið.

        Auk fulltrúa ofangreindra ráðuneyta var rætt við umboðsmann barna um hvort nauðsynlegt væri að breyta lögum um umboðsmann barna, en niðurstaðan varð sú að slíkt væri ekki aðkallandi.

     Dómsmálaráðuneytið sendi einnig ýmsum frjálsum félagasamtökum bréf, dags. 10. ágúst 2009, þar sem greint var frá vinnu við frumvarp til lögleiðingar samningsins um réttindi barnsins og þeim bent á að unnt væri að koma að ábendingum vegna þessa. Í kjölfar þessa var rætt við framkvæmdastjóra UNICEF á Íslandi og Forvarnahússins.     

 

Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins

 

Um 1. gr.

     Eins og fram er komið þá hófst umræðan um réttindi barnsins á alþjóðavettvangi á fyrri hluta 20. aldar og náði sögulegu hámarki með samþykkt samningsins um réttindi barnsins á árinu 1989.  Á þeim 65 árum, sem liðu frá samþykkt Genfaryfirlýsingarinnar árið 1924 og þar til samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins var samþykktur, átti sér hins vegar stað veigamikil þróun varðandi stöðu barnsins innan fjölskyldunnar. Áður var litið á barnið sem vanmáttugan einstakling, er mátti sín einskis gagnvart ofurvaldi fullorðinna, öndvert við það sem síðar hefur orðið þegar barnið hefur öðlast viðurkenningu sem sjálfstæður einstaklingur með eigin lagaleg réttindi.

     Samningurinn um réttindi barnsins er ekki síst merkilegur fyrir þær sakir að hann hefur að geyma ákvæði um grundvallarmannréttindi barna, yngri en 18 ára.  Hann er eini alþjóðasamningurinn sem fjallar eingöngu um börn.  Samningurinn felur í sér skuld-bindandi samkomulag þjóða heims um sérstök réttindi börnum til handa, óháð réttindum hinna fullorðnu.  Segja má að markmið hans séu fólgin í þremur einkunnarorðum, um-hyggju, vernd og þátttöku (á ensku “provision”, “protection”, “participation”). Grundvallarsjónarmið hans byggjast á vernd og velferð barns, en samhliða því að börn skuli njóta umhyggju og sérstakrar verndar er með sáttmálum lögð rík áhersla á að þau verði virkir þátttakendur í þjóðfélaginu. Í þessum síðustu orðum birtist ný sýn á réttarstöðu barna.

     Samningurinn er þar af leiðandi langt frá því að vera einungis viljayfirlýsing heldur er hann mikilvægt og öflugt hjálpartæki fyrir börn og aðra þá sem berjast fyrir rétti barna til betra lífs á öllum sviðum samfélagsins.  Með því að samþykkja hann sem hluta af landsrétti verða ákvæði hans að gildandi lagareglum hér á landi og unnt verður að bera þau fyrir sig eins og hverja aðra réttarreglu í dómsmáli, fyrir stjórnvöldum eða á öðrum vettvangi þar sem getur reynt á þær.

     Með því að lögfesta samninginn um réttindi barnsins er mannréttindum barna veitt aukin vernd og réttaröryggið eykst.  Barn eða forsjáraðili þess getur þá borið ákvæði samningsins fyrir sig sem ótvíræða réttarreglu fyrir dómi eða stjórnvöldum.  Lögfesting mun vekja jafnt almenning og þá, sem fjalla um málefni barna fyrir dómstólum og í stjórnsýslu og við undirbúning að lagasetningu, til frekari vitundar um mannréttindi  barna og þá virðingu sem verður að ætlast til að þeim sé sýnd í réttarríki. Lögfesting samningsins um réttindi barnsins mun og auka, á alþjóðavettvangi, traust á virðingu íslenska ríkisins fyrir mannréttindum barna.

Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins hefst á inngangi þar sem fram koma þau leiðarljos sem aðildarríkin þurfa að hafa í huga við framkvæmd hans. Þar segir  m.a.:

    Ríki þau sem aðilar eru að samingi þessum

...sem minnast þess að hinar Sameinuðu þjóðir hafi lýst því yfir í mannréttinda-yfrlýsingunni að börnum beri sérstök vernd og aðstoð

... sem eru sannfærð um að veita beri fjölskyldunni, sem grundvallareiningu samfélagsins og hinu eðlilega umhverfi til vaxtar og velfarnaðar allra meðlima sinna, en sérstaklega þó barna, nauðsynlega vernd og aðstoð til að sinna til hlítar þeirri ábyrgð sem á henni hvílir í samfélaginu,

...sem viðurkenna að barn eigi að alast upp innan fjölskyldu við hamingju, ást og skilning, til þess að persónuleiki þess geti mótast á heilsteyptan og jákvæðan hátt,

... sem telja að undirbúa beri barnið að fullu til að lifa sjálfstæðu lífi innan samfélagsins, og ala það upp í anda þeirra hugsjóna sem lýst er í sáttmála hinna Sameinuðu þjóða, sérstaklega í anda friðar, virðingar , umburðarlyndis, frelsis, jafnréttis og samstöðu,

 ... sem minnast þess að þeirrar nauðsynjar að barninu sé veitt sérstök vernd hefur verið

getið í Genfaryfirlýsingu um réttindi barnsins frá 1924 og í yfirlýsingu um réttindi barnsins sem samþykkt var á allsherjarþinginu hinn 20. nóvember 1959, og hefur hún verið viður kennd í mannréttindayfirlýsingunni, í alþjóðasamningnum um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi (sérstaklega 23. og 24. gr.), í alþjóðasamningnum um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi (sérstaklega 10. gr.), og í samþykktum og ýmsum löggerningum sérstofnana og alþjóðastofnana sem láta sig velferð barna varða,
... sem hafa í huga að barn þarfnist þess „að því sé látin í té sérstök vernd og umönnun þar sem það hafi ekki tekið út líkamlegan og andlegan þroska, þar á meðal viðeigandi lögvernd, jafnt fyrir sem eftir fæðingu“, eins og segir í yfirlýsingunni um réttindi barnsins,

... sem minnast ákvæða yfirlýsingarinnar um félagslegar og lagalegar meginreglur um vernd barna og velferð með sérstakri hliðsjón af fóstri barna og ættleiðingu innanlands og milli ríkja, almennra lágmarksreglna Sameinuðu þjóðanna um meðferð afbrotamála ungmenna (Beijing-reglnanna), og yfirlýsingarinnar um vernd kvenna og barna er neyð ríkir eða ófriður geisar,

... sem gera sér grein fyrir að í öllum löndum heims eru börn sem búa við sérstaklega

erfiðar aðstæður, og að þau þarfnist sérstakrar athygli,
... sem taka fullt tillit til þess hversu mikilvægar siðvenjur og menningararfleið hverrar þjóðar eru til þess að vernda barnið og tryggja að það þroskist á jákvæðan hátt,
... sem viðurkenna mikilvægi alþjóðlegrar samvinnu svo bæta megi lífskjör barna í öllum löndum, en þó sérstaklega í þróunarlöndum ?

 

Um 2. gr.

     Eins og 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins ber með sér er lagt til að samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins ásamt tveimur valfrjálsum bókunum við hann verði lögtekinn.   Í daglegu tali hefur þessi samningur gjarnan verður nefndur barnasáttmálinn. Í frumvarpinu er samningurinn hins vegar tilgreindur með formlegu heiti sínu og sömuleiðis valfrjálsar bókanir við hann ásamt dagsetningum undirritunar þeirra. Í ljósi þessa á ekki að orka tvímælis um hvaða samning og valfrjálsu bókanir um ræðir. Til að taka þó af öll tvímæli og um leið til upplýsinga um efni samningsins kemur texti þeirra fram í  íslenskri þýðingu í fylgiskjölum með frumvarpinu, eins og vísað er til í 2. mgr. 1. gr., og er þá einnig ætlast til að þeir verði birtir með lögunum ef frumvarpið verður samþykkt. Miðað er við að reglur samningsins verði meðal almennra laga hér á landi.

        Sú leið sem farin er í 2. gr. að taka ekki upp ákvæði samningsins og valfrjálsu bókananna við hann, frá orði til orðs í frumvarpinu sjálfu, heldur vísa aðeins til texta þeirra í fylgiskjölum, á sér hliðstæður í ýmsum lögum sem hafa veitt ákvæðum þjóðréttarsamninga Íslands lagagildi hér á landi.  Nýjasta dæmi þessa sést stað í lögum um mannréttindasáttmála Evrópu nr. 62/1994 með síðari breytingum.

     Með 2. gr. er ráðgert að ákvæði samningsins um réttindi barnsins öðlist lagagildi hér á landi í heild sinni verði frumvarpið að lögum. Taka verður fram að þau ákvæði samningsins, sem mestu skipta í þessu tilliti eru í I. hluta hans, 1. - 41. gr.  Þetta eru þær greinar, þar sem efnislega er mælt fyrir um hin ýmsu mannréttindi barnsins og samningnum er ætlað að vernda. Í II. hluta, 42. - 45.gr., er fjallað um upplýsingaskyldu hvers ríkisins gagnvart almenningi, jafnt börnum og fullorðnum, um meginreglur og markmið samningsins. Þar er einnig greint frá starfsháttum og eftirlitshlutverki nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sem í daglegu tali er nefnd barnaréttarnefndin, sem og skyldum  aðildarríkja gagnvart þeirri nefnd til að gefa skýrslu um framkvæmd samningsins. Í III. hluta, 46. - 54. gr., er m.a. að finna ákvæði um hvernig fullgildingu samningsins og uppsögn skuli háttað og hvernig samningnum verður breytt.

      Í almennum athugasemda við frumvarpið er gerð nákvæm grein fyrir grundvallar-reglunum fjórum, 2., 3., 6. og 12. gr., sem samningurinn um réttindi barnsins byggist á.  Einnig er í almennum athugasemdum að finna efnisflokkun og skilgreiningu allra ákvæða í I. hluta samningsins í samræmi við leiðbeiningar nefndarinnar um réttindi barnsins, til aðildarríkja til að auðvelda þeim skýrslugjöf, sbr. 44. gr. samningsins.

     Eins og þegar hefur komið fram þá er með hugtakinu „barn“ í 1. gr. samningsins átt við hvern þann einstakling sem ekki hefur náð 18 ára aldri, nema hann nái fyrr lögræðisaldri samkvæmt lögum þeim er hann lýtur.  Í samingnum er að finna ákvæði um borgarleg og stjórnmálaleg réttindi, sem og efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Samskonar réttindi er að finna í almennum mannréttindasamningum, s.s. mannréttindasáttmála Evrópu, alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi.  Að viðbættum þessum réttindum geymir samningurinn einnig reglur sem ætlað er að vernda börn sérstaklega, sem vanmáttugri einstaklinga og berskjaldaðri fyrir hverskyns misnotkun.  Ítarlega er fjallað um þessi ákvæði í almennum athugasemdum við lagafrumvarp þetta. Þó þykir til ástæða til að gefa hér örstutt yfirlit yfir efni einstakra greina I. hluta samningsins:

      Ákvæði um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi birtast m.a. í jafnræðisreglunni, sbr. 2. gr., réttinum til lífs, afkomu og þroska, sbr. 6. gr., réttinum til nafns og þjóðernis og að varðveita auðkenni, sbr. 7. og 8. gr.  Í 9. gr. segir að barn skuli ekki skilið frá foreldrum sínum, nema aðskilnaður sé nauðsynlegur með tilliti til hagsmuna barnsins.  Komi til slíkrar ákvörðunar lögbærra stjórnvalda skal hún háð endurskoðun dómstóla.  Ákvæði um tjáningarfrelsi er að finna í 13. gr., um réttinn til frjálsrar hugsunar, sannfæringar og trúar er fjallað í 14. gr., um félaga- og fundafrelsi í 15. gr. og um vernd einkalífs í 16. gr. Börn sem þar til bær stjórnvöld hafa falið öðrum til umönnunar, verndar eða meðferðar vegna líkamlegrar eða andlegrar vanheilsu, eiga rétt á að meðferð þess og allar aðrar aðstæður, sem að vistinni lúta, skulu sæta athugun reglulega, sbr. 25. gr.  Samningurinn bannar pyndingar á börnum, dauðarefsingu og ólögmæta frelsissviptingu þeirra. Börn eiga rétt til að vefengja lögmæti frelsissviptingar sinnar fyrir dómstól eða öðru þar til bæru óháðu og óhlutdrægu stjórnvaldi, sbr. 37. gr.  Í 40. gr. er  mælt fyrir um lágmarkskröfur, sem ber að uppfylla við meðferð sakamála þegar börn eiga hlut að máli.

     Meðal efnahagslegra, félagslegra og menningarlegra réttinda geymir samningurinn kröfur um sérstaka vernd og aðstoð ríkisvaldsins vegna þeirra barna sem njóta ekki fjölskyldu sinnar, sbr. 20. gr., vegna flóttabarna, sbr. 22. gr., um rétt fatlaðra barna til að  njóta fulls og sómasamlegs lífs og rétt á sérstakri umönnun, sbr. 23. gr., rétt barna til að njóta besta heilsufars, sbr. 24. gr., rétt til að njóta félagslegrar aðstoðar, sbr. 26. gr., rétt til lífsafkomu sem nægir því til að ná líkamlegum, sálrænum, andlegum, siðferðislegum og félagslegum þroska, sbr. 27. gr., rétt til menntunar, sbr. 28. og 29. gr., rétt til hvíldar, tómstunda og þátttöku í menningarlífi, sbr. 31. gr., rétt til að vera verndað gegn arðráni og allri skaðlegri vinnu, sbr. 32. gr., gegn ólöglegri notkun ávana- og fíkniefna, sbr. 33. gr., gegn kynferðislegri misnotkun, sbr. 34. gr., gegn mansali, sbr. 35. gr. og gegn hvers kyns annarri misnotkun, sbr. 36. gr.  Auk þessara skyldna ber aðildarríkjunum að hvetja fjölmiðla til að dreifa upplýsingum og efni sem börn njóta góðs af félagslega og menningarlega o.fl., sbr. 17. gr. Einnig ber þeim að tryggja að það, sem barni er fyrir bestu, sé haft að leiðarljósi við ættleiðingu þess og að fylgja skuli sérstökum reglum í þessum efnum, sbr. 21. gr. Aðildarríkjum er skylt að gera allar viðeigandi verndarráðstafanir, þ. á m. að koma á félagslegri þjónustu, til að vernda barn gegn hvers kyns líkamlegu og andlegu ofbeldi, sbr. 19. gr.

     Í öðrum ákvæðum sem fjalla um sérstakar þarfir barns ber að vekja athygli á þeirri grundvallarreglu, sem fram kemur í 3. gr. samningsins, þar sem segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang við gerð ráðstafana sem varða börn, jafnt hjá hinu opinbera sem einkaaðilum.  Aðra grundvallarreglu er að finna í 12. gr. samningsins, þar sem mælt er fyrir um rétt barns til að láta í ljós skoðun sína í öllum málum er það varðar. Um hinar grundvallarreglur samningsins, sem birtast í 2. og 6. gr. samningsins hefur verið vikið að hér að ofan en ítarleg grein er gerð fyrir þeim í I. kafla almennra athugasemda frumvarpsins.  Um valfrjálsar bókanir vísast til umfjöllunar í sama kafla.

 

Um 3. gr.

     Ef frumvarp þetta verður samþykkt er ráðgert í 3. gr. að lögin öðlist þegar gildi við birtingu þeirra. Ástæðulaust er að láta gildistöku dragast til einhvers síðara tímamarks enda þarf ekki ráðrúm til aðlögunar eða annars konar undirbúnings fyrir hana.

     Í tengslum við ákvæði 3. gr. er vert að vekja athygli á því að í frumvarpinu er ekki mælt fyri um brottfall annarra laga eða ákvæða í gildandi lögum. Gengið er út frá því að ákvæði í eldri lögum, sem kunna að stangast á við samninginn um réttindi barnsins, teljist fallin niður ef frumvarpið nær fram að ganga, en þetta yrði þá afleiðing af almennum lögskýringarreglum. Með því að frumvarpið tekur ekki af skarið um brottfall laga kæmi öðru fremur í hlut dómstóla að leysa úr því í afmörkuðum tilvikum ef á reyndi.

 

Um 4. gr.

     Hér er lögð til  breyting á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga vegna aðlögunar að ákvæðum samningsins um réttindi barnsins.  Í 12. gr. samningsins segir að aðildarríki skulu tryggja barni, sem getur myndað eigin skoðanir, rétt til að láta þær frjálslega í ljós í öllum málum sem það varða og að tekið skuli réttmætt tillit til skoðana þess í samræmi við aldur þess og þroska. Þessari hugsun sér ekki stað í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga. Hér er lagt til að úr því verði bætt  þannig að í 58. gr. laganna sem fjallar  um málsmeðferð einstakra mála verði tekið fram að, auk samvinnu og samráðs við skjólstæðing  sem kveðið er á um í 1. mgr. 58. gr. laganna, skuli leitað eftir skoðunum barns í málum sem það varða eftir því sem við á með hliðsjón af aldri þess og þroska. Ef um langveik börn er að ræða skal þess gætt að þau sem ekki geti tjáð sig með talmáli tjái sig með þeim hætti sem þeim hentar.

     Ennfremur er lögð til breyting á lögum um málefni fatlaðra vegna aðlögunar að ákvæðum samningsins um réttindi barnsins.  Þjónusta við fötluð börn er fjölbreytt miðað við þarfir barna til að geta lifað eðlilegu lífi. Með hliðsjón af 12. gr. samningsins um réttindi barnsins skal tryggja að fötluð börn geti látið í ljós skoðanir sínar um hvaða þjónusta hentar þeim best og  hvernig hún skuli veitt.  Á þetta ekki síst við um börn sem þurfa á mjög persónulegri þjónustu að halda.  Eðli málsins samkvæmt geta ekki öll fötluð börn tjáð sig með talmáli, heldur með með ýmsu öðru móti, svo sem með ýmiss konar táknum, með aðstoð manneskju sem þekkir barnið vel eða með hjálp tækninnar.  Leitað skal allra tiltækra leiða til að fötluð börn geti tjáð sig á þann hátt sem þeim hentar þegar þjónusta þeirra er metin.